3. Функции органов публичной администрации

Являясь элементом системы исполнительной власти, органы публичной администрации обладают всеми ее при- знаками. В том числе и функциональными; Следовательно, исследуя функции исполнительной власти, мы уясняем со- держание и сущность функций органов публичной админи- страции.

Анализ современной правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что несмотря на весьма обширную научную литературу, посвященную функциям исполнитель- ной власти, эту проблему еще нельзя считать решенной. На наш взгляд, это явление обусловлено рядом причин, среди которых можно отметить следующие:

а) долговременное отсутствие в национальной правовой науке истинного содержания понятия «исполнитель- ная власть»;

б) сведение содержания деятельности исполнительной власти к функциям государственного управления.

К счастью, в последние годы появились обнадеживаю- щие работы, посвященные этой проблеме. К одной из них можно отнести работу К.С. Вельского «О функциях испол- нительной власти». В ней достаточно убедительно сформу- лирована классификация функций, раскрыты их содержа- ние и сущность. Согласно выдвинутому им положению функции исполнительной власти имеют двухуровневую си- стему. К первому уровню* он относит основные функции исполнительной власти, обусловленные ее субстанциональ- ной природой и имеющие глобально значение для жизни общества. Ко второму уровню автор относит функции, име- ющие вспомогательный (инструментальный) характер.

К первой группе относятся функции охраны обществен- ного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности и регулятивно-управленческая. Ко второй - нормотворческая, оперативно-исполнительная, юрисдикци- онная. Автор считает, что основные функции исполнитель- ной власти могут служить научно обоснованным критерием

объективной и отвечающей запросам общества классифика- ции органов исполнительной власти всех уровней на две группы:

1. органы государственного управления, осуществляющие руководство всеми отраслями социальной действитель- ности (например, министерства экономики, финансов, образования, здравоохранения, обороны и др.);

2. образуемые ими, но выделяемые в самостоятельную группу надзорно-контрольные или полицейские орга- ны в широком Смысле слова (органы внутренних дел, служба безопасности и др.).

Основываясь на предложенной классификации, выскажем и свое мнение по поводу функций исполнительной власти.

Как показало изучение исполнительной власти, ее сущ- ность и содержание указывают на то, что она заключена в обеспечении исполнения принятых гражданами государ- ства, его представительными и законодательными органа- ми социально значимых правовых решений.

Это положение нашло свое отражение и в законодатель- стве. Подтверждением тому служат, например, пункт 7 ста- тьи 107 Конституции Республики Беларусь и статья 3 Зако- на Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», статья 1 Регламента Совета Министров Респуб- лики Беларусь и др.

В частности, согласно статье 3 Закона Республики Бе- ларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компе- тенции обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь.

Исходя из этого, а также основываясь на высказанном нами выше положении, о том, что функция есть конкрети- зированное, основное направление деятельности, можно сделать заключение, что в данном случае эта деятельность связана с исполнением законов и актов Президента, или иначе «исполнительская деятельность». Таким образом, од-

ним из основных направлений деятельности Совета Мини- стров, представляющего исполнительную власть Республи- ки Беларусь, является деятельность по исполнению Консти- туции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, т.е. исполнительс- кая деятельность. Следовательно, мы имеем «исполнитель- ную функцию».

Анализ содержания предложенной функции, ее право- вая характеристика позволяют высказать мнение и о том, что этим оно не ограничивается. Ведь вполне очевидно, что состояние исполнительной власти как системы органов, обеспечивающих: исполнение законов и актов главы госу- дарства, принятых во благо всех граждан, общества и госу- дарства, детерминирует необходимость этих органов самим соблюдать и исполнять их.

«Исполнительский» характер деятельности органов ис- полнительной власти вытекает из их конституционного положения. Подтверждением тому могут служить статьи 2, 3, 106 и др. Конституции Республики Беларусь. Например, согласно статье 106 Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответствен- но перед Парламентом Республики Беларусь.

Таким образом, первой названной функцией исполни- тельной власти является «исполнительная» функция. Суть этой функции заключается в исполнении и обеспечении ис- полнения законодательства.

Обеспечение исполнения норм права, в том числе и при- менение в случае их нарушения соответствующих мер, тре- бует наличия необходимых государственно-властных пол- номочий, присущих органам государственного управления. Как показывает анализ, особое место среди них занимает Правительство. Об этом свидетельствует практика и зако- нодательство. В частности, упомянутая нами выше статья 106 Конституции Республики Беларусь, а также Закон Респуб- лики Беларусь «О Совете Министров Республики Бела- русь». Управление как одно из основных направлений дея- тельности органов, входящих в систему исполнительных, подтверждается практически всеми юристами-правоведами.

На этом основании мы выделяем функцию по управлению, или «управленческую» функцию. Относя ее к основным, мы считаем необходимым вспомнить и о том, что в отличие от «исполнительной» функции, характеризующей природу исполнительной власти и определяющей ее место в системе разделения властей, «управленческая» носит более широ- кий характер. Она выходит за рамки системы исполнитель- ной власти. Функция управления присуща и органам зако- нодательной и судебной властей. Однако в этих случаях она носит не основной определяющий сущность той или иной системы власти характер. Ее назначение — обеспе- чить выполнение основных функций. В названных случаях это законодательная и судебная функции. Выделяя «уп- равленческую» функцию, следует также упомянуть и о том, что мы имеем в виду осуществление органами исполнитель- ной власти внешнего управления, связанного с выполнени- ем основных возложенных на них задач. В частности, за- дач по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Изучение законодательства и практики позволяет выс- казать мнение и о том, что наряду с названными выше фун- кциями органами исполнительной власти реализуются и иные функции. К их числу отнесем упомянутые К.С. Вельс- ким юрисдикционную и нормотворческую. Они являются вспомогательными.

В процессе достижения стоящих перед органами испол- нительной власти задач ими осуществляется и иная значи- мая деятельность. К ней можно отнести контроль и надзор.

Останавливаясь на контроле, отметим следующее. Во- первых, основываясь на том, что контроль является обяза- тельным атрибутом управления, одной из его функций, ука- жем на то, что он носит универсальный характер, т.е. присущ всем ветвям власти.

Во-вторых, учитывая его системную принадлежность к управленческой функции, выделение его в качестве одного неосновных направлений деятельности органов исполни- тельной власти является вполне логичным и обоснованным.

Изучение роли и места контроля в системе исполни- тельной власти позволяет говорить и о правовой природе контроля. Об этом можно судить исходя, например, из ста- тей 46, 129 Конституции Республики Беларусь, а также иных правовых актов. Их анализ позволяет сделать вывод о сосредоточении основных контрольных функций в рам- ках Комитета государственного контроля. За Правитель- ством, представляющим органы исполнительной власти, согласно статье 46 закреплен контроль за рациональным использованием природных ресурсов. О контроле в системе исполнительной власти можно судить и исходя из научной и учебной правовой литературы. Значимость контроля в деятельности ее органов подтверждается практикой.

Таким образом, в числе не основных функций органов исполнительной власти можно назвать и «контрольную» функцию.

Несколько иным представляется положение надзора, в частности, административного. Как показывает анализ Конституции Республики Беларусь, надзор за точным и еди- нообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведом- ственными Совету Министров органами, местными предста- вительными и исполнительными органами, предприятия- ми, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами воз- лагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров. Таким образом, надзор со- средоточен в рамках прокуратуры.

В литературе высказана мысль о том, что прокуратура обладает определенной частью исполнительной власти. То есть в определенной мере может быть отнесена к ней. Бе- зусловно, эта позиция имеет право на существование. Ана- логично, например, той, согласно которой органы прокура- туры могут быть отнесены к органам государственного управления.

Вместе с тем более точным, на наш взгляд, является позиция, согласно которой прокуратуре присущи некото- рые функции, осуществляемые органами исполнительной власти. В частности, «управленческие».

Однако в Конституции имеются и другие положения, основываясь на которых мы можем сделать заключение о том, что и в деятельности органов исполнительной власти (Правительства) имеет место надзор. Об этом можно су- дить, например, исходя из пункта 5 статьи 107 Конститу- ции Республики Беларусь, согласно которой Правительство Республики Беларусь принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, нацио- нальной безопасности и обороноспособности, охране соб- ственности и общественного порядка. Как показывает зако- нодательство и практика, в числе таких мер значительную роль играет и деятельность органов, осуществляющих ад- министративно-надзорную деятельность. Об этом свидетель- ствует многочисленный правовой материал, посвященный их работе, а также соответствующая практика. Правовой основой характеристики административного надзора в сис- теме исполнительной власти служат многочисленные пра- вовые акты. Объективность обособления надзора в функци- ях исполнительной власти обусловливается наличием развитой системы надзорных органов. Следовательно, се- годня можно говорить о наличии у органор исполнитель- ной власти «административно-надзорной» функции.

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что функции исполнительной власти, а следовательно, и орга- нов публичной администрации включают в себя:

• основные - исцолнительную и управленческую;

• вспомогательные - нормотворческую, юрисдикцион- ную, контрольную, административно-надзорную.