2. Принципы деятельности органов публичной администрации

Принципы деятельности органов публичной админист­рации - это общие закономерности, в рамках которых реа­лизуются связи (взаимоотношения) между ними и иными субъектами в процессе государственного управления.

Проблема принципов деятельности органов публичной администрации, как и многие другие, является объектом внимания не только ученых-административистов, но и за­конодателя. В связи с этим можно выделить два основных направления в их развитии. Первое - это мнения и выводы исследователей, второе - правовая практика.

К сожалению, принципы деятельности органов публич­ной администрации в буквальном смысле пока не рассматри­вались ни в российской, ни в белорусской литературе. Однако их можно определить исходя из принципов деятельности ор­ганов исполнительной власти и органов государственного уп­равления, взаимосвязанных единством функций.

Проанализируем известные мнения по этому поводу. Тик, Ю.М. Козлов к принципам, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти Российской Федерации, относит самостоятельность органов Исполнительной власти; единство системы органов испол­нительной власти; федерализм; законность; сочетание цен­трализации и децентрализации¹.

По мнению Д.М. Овсянко, к принципам деятельности органов исполнительной власти необходимо отнести верховенство закона; народовластие; разделение и взаимосдерживания властей; законность; личную (персональную) ответственность; гласность; приоритет и гарантированность прян личности; федеральное устройство (применительно к Российской Федерации); централизацию; плановость.

Д.Н. Бахрах к основному принципу деятельности государ- ственной администрации относит законную целесообразность.

А.Н Крамник, рассуждая о принципах государственно- го управления в качестве основных, выделяет социальную направленность; приоритетность прав и свобод человека; законность; гласность; народность; интернациональность; сочетания централизации и децентрализации; ответствен- ность; профессионализм; научность.

Швейцарский ученый-правовед Карл Экштайн к основ- ным в деятельности органов публичной администрации от- носит принципы: исследования, согласно которому чинов- ник сам должен собрать документы, подтверждающие статус гражданина; запрета бессмысленного применения норм; принцип соразмерности.

Анализ законодательства Республики Беларусь и, в част- ности, раздела 1 Конституции Республики Беларусь, а также Закона «О местном управлении и самоуправлении в Респуб- лике Беларусь» позволяет говорить о следующих, заложен- ных в основу деятельности республиканских органов пуб- личной администрации, принципах: верховенства права; приоритета прав и свобод человека; социальной справедли- вости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом инте- ресов граждан; демократии (основывающемся на том, что единственным источником государственной власти в Респуб- лике Беларусь является народ); разделения властей, их обо- юдное сдерживание и уравновешивание; единства и целостно- сти системы государственного управления.

Как видно из предложенного обзора, практически все ав- торы выделяют общие «основные» принципы, из которых вытекают и все остальные предлагаемые ими принципы.

К общим принципам, по нашему мнению, относятся: принцип правомерности; принцип приоритета интересов че- ловека (гражданина) перед интересами органа; принцип « прозрачности ».

Все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и, в ко- нечном счете, служат одной цели - человеку (гражданину) и, следуя правилам логики, могут быть сведены к одному принципу, основой которого являются права и свободы че- ловека. Однако подобное обобщение, на наш взгляд, сузит реальную возможность эффективного использования этих принципов, поэтому всякая их дифференциация будет не- обходимой.

Принцип правомерности в деятельности органов пуб- личной администрации.

Если исходить из посылки обязательности правового зак- репления всех сторон деятельности органов публикой адми- нистрации, то принцип правомерности является всеохваты- вающим, входящим в состав всех остальных принципов. Вместе с тем он имеет и свое специфическое содержание, суть которого отражена в статьях 1, 7, 8 Конституции Республи- ки Беларусь. Так, в статье 7 подтверждается, что в Республи- ке Беларусь действует принцип верховенства права.

Безусловно, в основу этого принципа заложен извест- ный нам принцип законности в деятельности органов пуб- личной администрации, составляющий его значительную ча!сть.

Названный принцип деятельности охватывает более широкий спектр возможностей и обязанностей органов пуб- личной администрации. Сюда можно отнести действия, хотя и не указанные в нормативных актах, регламентиру- ющих деятельность административных органов, но направ- ленные на полное удовлетворение потребностей лиц, обра- щающихся в них. Например, связанные с оказанием услуг по предоставлению необходимых для дела документов ана- логично принципу, используемому в Швейцарии, либо при- нятие решений, хотя и не соответствующих установлен- ным нормам права, но и не противоречащих им. Этот принцип включает в себя и оказание помощи в восстанов- лении ущемленных действиями этих органов прав и свобод граждан. Например, эти органы, участвуя в процессе вос- становления ущемленных прав и свобод, могут разъяснять, где и кем может быть оказана необходимая помощь. Для иллюстрации действий органов публичной администрации,

в частности органов милиции, в рамках указанного прин- ципа можно привести статью ст. 23.53 КоАП РБ, согласно которой запрет на проживание без паспорта или без про- писки противоречит статье 30 Конституции, предоставив- шей гражданам право свободного передвижения и выбора места жительства в пределах Республики Беларусь. Как показывает практика, деятельность этих органов имеет ско- рее правовой (минимально ограничивающий права и свобо- ды граждан) характер, т.е. ограничения, установленные статьей 23.53, практически отсутствуют. На наш взгляд, этому принципу соответствуют и действия, предусмотрен- ные статьей 7.2 КоАП РБ, где указано, что к смягчающим обстоятельствам могут быть отнесены и иные обстоятель- ства (т.е. точно не обозначенные в законе и т.п.). Можно привести и иные примеры, в той или иной мере убеждаю- щие как в необходимости применения этого принципа, так и в его фактической реализации сегодня в деятельности органов публичной администрации.

На наш взгляд, этот принцип отражает уровень разви- тия государства как правового, а поэтому имеет тенденцию дальнейшего совершенствования.

Принцип приоритета прав и законных интересов че- ловека (гражданина). Суть содержания этого принципа заложена в статье 2 Конституции Республики Беларусь, где заявлено, что «человек, его права и гарантии их реали- зации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Следовательно, и органов публичной адми- нистрации как составной части государственного аппарата.

Как нам представляется, этот принцип является одной из основных демократических характеристик государства. Он также определяет и степень свободы человека, граждани- на от бюрократических проявлений в деятельности органов публичной администрации. Он также корреспондируется с аналогичным принципом деятельности государственных слу- жащих, закрепленном в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь», в соответствии с которым служба в государственном аппарате основывается на принципе при- оритета прав и законных интересов граждан перед интере-

сами государства. К сожалению, этот конституционный принцип не всегда учитывается, с одной стороны, органами публичной администрации, ее должностными лицами, с другой - используется гражданами и иными лицами, всту- пающими в правоотношения с этими органами и их пред- ставителями.

Принцип «прозрачности». Суть этого принципа зак- лючается в том, что деятельность органов публичной адми- нистрации должна бить открытой. Основными формами этой открытости можно считать:

• освещение в средствах массовой информации вопро- сов, связанных с деятельностью органов публичной администрации;

• персональное ознакомление этими органами граждан, при их обращении с просьбами и материалами, затра- гивающими их законные права и интересы;

• предоставление необходимой, связанной с правами и законными интересами граждан информации соответ- ствующим общественным объединениям и др.

При этом необходимо учитывать такие государственно- правовые аспекты, как интересы других лиц, которые за- щищены государством и правом. Именно в связи с этими интересами в отдельных случаях могут применяться неко- торые ограничения на доступ граждан к отдельным матери- алам и ознакомление с формами деятельности органов пуб- личной администрации. Например, в борьбе специальных государственных органов с преступностью. Но и в этих слу- чаях общественность в итоге должна получать интересую- щую ее информацию. Безусловно, могут использоваться и другие принципы, в той или иной мере «направляющие» деятельность органов публичной администрации, и об этом свидетельствуют приведенные выше классификации, одна- ко, как нам представляется, названные принципы в целом охватывают практически весь спектр основных подходов, предъявляемых к их деятельности.