Глава 9. Органы публичной администрации республики беларусь

1. Понятие и признаки органа публичной администрации.

Как и многие другие, вопрос, связанный с понятием и сущностью органа (органов) публичной администрации, не может быть рассмотрен в отрыве от происходящих сегодня в административном праве процессов, связанных с переосмыслением места и роли ряда его институтов и категорий. Коснулось это и понятия «орган государственного управления». Примером тому может служить и то, что упоминание об «органах государственного управления» отсутствует в Конституции Российской Федерации.

Одной из причин возникновения споров по поводу ис- пользования, а точнее приоритета использования этого тер- мина послужило появление как в Конституции Российской Федерации, так и в Конституции Республики Беларусь тер- мина «исполнительная власть», на что обратили внимание ученые-», «административные органы» и др.

В частности, в ряде учебников появились самостоятельные главы «Органы исполнительной власти». Однако отказ от традиционного субъекта административного права путём подмены его органом исполнительной власти не так прост, как может показаться на первый взгляд. Именно поэтому Д.Н. Бахрах в учебнике «Административное право» выделил вместо ранее существовавшей одной две самостоятельные главы – «Административная власть» и «Органы исполнительной власти». Более того, в следующей своей работе автор использует сочетания понятий – «исполнительные органы государственной власти», но в обеих книгах фигурирует понятие «орган государственной администрации».

Попытаемся и мы определить свое отношение к этому вопросу. Как показывает анализ управленческой деятель- ности органов, входящих в систему исполнительной влас- ти Республики Беларусь, в различных случаях она имеет же весьма различный характер. В одном случае ее осуще- ствляют органы, непосредственно (активно) участвующие в процессе реализации исполнительной властью функций го- сударственного управления (органы Министерства внутрен- них дел, использующие в своей деятельности непосред- ственно влаейкые действия принудительного характера), в другом - деятельность органов, входящих в систему испол- нительной власти, вряд ли можно назвать государственно- управленческой в прямом смысле (деятельность Министер- ства культуры, управленческое воздействие которого имеет скорее рекомендательный, чем властный характер). Безус- ловно, наши размышления весьма спорны. Но в них есть попытки дифференциации, позволяющей использовать раз- личные по форме, но близкие по сути понятия «органы исполнительной власти», «органы административной влас- ти», «органы государственной администрации» и др.

Иное дело, какие понятийные категории могут быть использованы при характеристике исполнительной власти. С нашей точки зрения, решение этой проблемы должно про- водиться по нескольким направлениям:

первое - проведение глубокого этимологического анали- за, подкрепленного сущностно-содержательной характери- стикой соответствующих органов системы исполнительной власти, их деятельности и функций;

второе — использование современного соответствующего апробированного аппарата стран, где система исполнитель- ной власти и ее понятийный аппарат утвердились издавна.

При этом следует учитывать и вероятностную, и, как показывает практика, актуальную потребность в интегра- ции (универсализации) современных правовых категорий.

В административном праве многих стран весьма широ- ко используется термин «публичная администрация» (на- пример, в Германии, Италии, Японии и др.) либо анало- гичный по сути термин «публичные юридические лица», к которым в зарубежной административной теории и практи-

ке, в частности в Республике Франция, относится государ- ство, представляемое главным образом его центральными органами, местными (территориальными) коллективами (в нашем случае - органами территориальных администра- ций), публичными учреждениями (государственные предпри- ятия, учреждения, организации). Таким образом, понятие «органы публичной администрации» не является новым в правовой теории и практике. По нашему мнению, исполь- зование данного понятия наиболее адекватно отвечает и содержанию демократического общества, одним из основ- ных принципов которого является открытость (публич- ность) деятельности государственных органов. Исходя из этого, а также основываясь на имеющихся научных харак- теристиках понятия и содержания публичности, высказан- ных различными авторами, можно предложить следующее определение: орган публичной администрации - это фор- мируемое и контролируемое гражданами (их законными представителями) учреждение, организация исполнитель- ной и распорядительной власти.

Органу публичной администрации присущи ряд призна- ков. В частности, он:

1. подотчетен и подконтролен органам представитель- ной власти и гражданам;

1. наделен государственно-властными полномочиями;

обладает строго очерченной нормами права компетенцией.

Безусловно, основная задача государственно-управлен- ческой деятельности органов публичной администрации в условиях демократии должна быть направлена на обеспе- чение общего блага граждан, защиту их конституционных прав и свобод. Именно поэтому она должна осуществлять- ся только на основе и во исполнение закона.

Закон, а не акты ведомственного подзаконного характе- ра, должен регулировать всю деятельность органов публич- ной администрации. На это указывает и пункт 2 статьи 7 Конституции Республики Беларусь: «Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Консти- туции и принятых в соответствии с ней актов законода- тельства». Особая роль в осуществлении государственного управления отводиться изданию актов управления, которые

по сути, и являются одной из форм реализации государ- ственно-властных полномочий. Точнее, государственное управление выражается главным образом в издании госу- дарственных актов управления, которые и указывают на наличие у органа данных полномочий. Государство путем законодательного закрепления, как правило, в Конститу- ции, определяет возможность издания таких актов органа- ми публичной администрации. В частности, статья 108 Конституции закрепляет право издания актов управления Правительством Республики Беларусь в виде постановле- ний, а также распоряжений, имеющих обязательную силу на всей территории страны. Право издания актов управле- ния административными органами закреплено и Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Такая компетенция является признаком административ- ного органа, хотя, по сути, она может быть признаком любого иного государственного органа, например предста- вительной или судебной власти. Если исходить из широко распространенного среди ученых-правоведов мнения по по- воду содержания понятия «компетенция», то оно включает в себя права и обязанности в нашем случае органа публич- ной администрации. Так, Б.М. Лазарев под компетенцией государственного органа понимает систему полномочий - прав и обязанностей - имеющих внешневластный харак- тер. Следует добавить, что полномочия того или иного органа определяются также кругом правоотношений, субъектом которых он выступает, т.е. направленностью де- ятельности органа, его местом и ролью в системе государ- ственной власти, государственно-обусловленными функци- ями. Таким образом, компетенция органа публичной администрации - это полномочия властного характера в сфере реализации функций управления.

Данное положение справедливо относительно всей сис- темы этих органов, хотя каждый из них имеет свою целе- вую, предметную компетенцию. Так, компетенцию Мини- стерства внутренних дел составляют функции входящих в него органов: милиции, следственных органов, внутренних войск и др.

Реализация полномочий осуществляется с использова- нием различных форм и методов. При этом вся деятель- ность органов публичной администрации происходит в рам- ках, определённых законом, и имеет подзаконный характер. Однако не следует забывать и о том, что принятые в процес- се этой деятельности акты обязательны для исполнения теми, кому они адресованы. Неисполнение их влечет за со- бой соответствующую правовую ответственность.

Следует заметить, что полномочия органов публичной администрации многих стран, в том числе и Ресйублики Беларусь, в последнее время значительно расширяются. Одним из основных направлений этого процесса является область принятия решений, основанных на произвольном усмотрении должностных лиц, предоставляющем им весь- ма широкие управленческие возможности. Основу этой тен- денции составляют юридические теории свободного усмот- рения и неопределенных правовых понятий.

Свободное усмотрение - это административно-правовое действие, совершенное в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы права уполномочен- ным лицом для выполнения поставленной законом цели. Иными словами, органам государства и его должностным лицам предоставляется свобода действий в границах, опре- деленных законом.

Теория неопределенных правовых понятий исходит из того, что в процессе толкования конкретных правовых норм должностные лица даспользуют такие понятия, которым за- конодательство не может дать точного объяснения. К их числу относятся, например, «общественная необходимость», «целесообразность», «общественная безопасность» и др.

Реализация органами публичной администрации своих полномочий, с одной стороны, объективно обусловлена, с другой - связана с субъективным взглядом государственно- го служащего, принимающего решение. При этом особое значение приобретает его профессиональная грамотность, подготовленность ответственных за принятие администра- тивных решений государственных служащих.

Одной из гарантий недопущения ошибок, хаотических действий, дублирования и злоупотребления в деятельности

органов публичной администрации являются администра­тивные процедуры. Именно об этом говорит Ю.А. Тихоми­ров, утверждая, что под административной процедурой можно понимать нормативно установленный порядок пос­ледовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей¹. Применительно к на­шему случаю эта дефиниция может иметь такой вид: адми­нистративные процедуры в сфере деятельности органов пуб­личной администрации представляют собой установленный нормами права порядок совершения действий органов пуб­личной администрации, направленных на реализацию их служебных прав и обязанностей. К основным принципам административных процедур можно отнести правореализационное обеспечение, законность, открытость и доступ­ность, обязательность, эффективность, концентрацию дей­ствий («одно окно»). Суть последнего принципа, кстати, закрепленного в законодательстве Швейцарии, заключает­ся в том, что уполномоченный орган или должностное лицо, к которому обратился гражданин с просьбой предос­тавить все документы, необходимые для принятия реше­ния по его делу, обязан это исполнить. Представляется, что это положение могло бы найти отражение и в белорус­ском законодательстве, например в Законе «О государствен­ной службе в Республике Беларусь» - в виде одного из принципов государственной службы.

Подотчетность и подконтрольность органов публичной администрации соответствующим органам представительной власти и гражданам вытекает из самой их природы, и это один из основных признаков демократического государства. Но реализация этого требования зависит от ряда объектив­ных причин, в первую очередь от наличия действенного правового механизма контроля. Например, представитель­ные органы и их члены имеют возможность на всех этапах принятия и реализации управленческих решений знако­миться с необходимыми материалами, а также потребовать прекратить или приостановить процесс. Аналогичными правами обладают и граждане в отношении органов мест­ного самоуправления.

¹ Тихомиров, ЮЛ. Административные процедуры и право / Ю.А. Ти­хомиров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 5.