9. Защита прав организаций и учреждений в административном праве

Деятельность предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц) осуществляется в рамках закона, норм и правил, установленных государством. Причем в подавляющем большинстве случаев она осуществляется в русле правоотношений с органами публичной администрации. Органы публичной администрации в процессе реализации возложенных на них полномочий осуществляют регистрацию, выдачу различных лицензий, контроль, надзор и другие действия в сфере административно-правового регулирования деятельности юридических лиц. В связи с этим могут возникать нарушения законных прав этих лиц. В одних случаях эти нарушения связаны с несовершенством регламентирующего их деятельность законодательства; в других - с отсутствием необходимых правовых знаний сторон; в третьих - со злоупотреблением органами публичной администрации своими властными полномочиями, унаследованным от административно-командной системы «синдромом всевластия администрации». Причем это касается не только субъектов хозяйствования, но и иных юридических лиц. В этих условиях важным является знание и квалифицированное применение имеющегося в республике механизма защиты их прав и законных интересов. К сожалению, его спектр достаточно узок и требует дальнейшего развития. Однако и он может быть использован с максимальной эффективностью.

Основой гарантий защиты прав и интересов юридических лиц является Конституция Республики Беларусь и, в частности, положения статьи 13, гарантирующие всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Согласно статье 33 Конституции каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение, статья 36 предоставляет права на свободу объединений и некоторые другие. Вопросы защиты

прав юридических лиц нашли свое отражение и в законах Республики Беларусь «О хозяйственных обществах», «Об общественных объединениях», «О государственной поддержке молодежных и детских объединений в Республике Беларусь» и др.

Анализ правоотношений, возникающих в сфере взаимодействия органов публичной администрации с юридически- ми лицами, позволяет выделить следующие основные моменты возможного возникновения между ними споров:

• регистрация юридических лиц;

• получение ими различного рода разрешений, лицензий;

• осуществление контроля и надзора со стороны административных органов;

• ликвидация юридических лиц.

Регистрация юридических лиц. В специальной научной литературе государственная регистрация определяется как установленный государством порядок признания факта образования юридического лица. Цель регистрации - учет, надзор, контроль за их деятельностью¹. Государством установлена четкая правовая процедура регистрации юридических лиц. Согласно ей государственной регистрации под- лежат создаваемые (реорганизуемые) юридические лица:

• хозяйственные товарищества и общества, унитарные предприятия, производственные кооперативы, в том числе сельскохозяйственные производственные кооперативы, и крестьянские (фермерские) хозяйства;

• ассоциации (союзы) - объединения коммерческих организаций, объединения некоммерческих организаций, объединения коммерческих и некоммерческих организаций, потребительские кооперативы, учреждения, товарищества собственников, фонды.

Государственная регистрация субъектов хозяйствования производится по месту их нахождения и осуществляется следующими регистрирующими органами:

• облисполкомами (Минским горисполкомом) — коммерческих организаций с иностранными инвестициями, за исключением страховых организаций с иностранными инвестициями и коммерческих организаций с иностранными инвестициями в свободных экономических зонах;

• Национальным банком — банков и небанковских кредитно-финансовых организаций;

• Министерством финансов — страховых организаций, включая страховые организации с иностранными инвестициями;

• администрациями свободных экономических зон - коммерческих организаций, в том числе коммерческих организаций с иностранными инвестициями, некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей в свободных экономических зонах, за исключением банков, небанковских кредитно-финансовых организаций, страховых организаций;

• облисполкомами, Брестским, Витебским, Гомельским, Гродненским, Минским, Могилевским горисполкома- ми. Облисполкомы вправе делегировать часть своих полномочий по государственной регистрации и ликвидации (прекращению деятельности) субъектов хозяйствования другим местным исполнительным и распорядительным органам, а указанные горисполкомы - соответствующим администрациям районов в городах.

Решения регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации и о ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования могут быть обжалованы в хозяйственный суд в установленном порядке.

По сути, аналогичен и механизм регистрации иных юридических лиц, не относящихся к перечисленным, среди которых могут быть различные учреждения, организации, общественные объединения и др. Он предусматривает иерархично-административно-территориальную принадлежность юридических лиц.

К основным моментам, в связи с которыми могут воз- никнуть споры в процессе регистрации, можно отнести: не- соответствие требованиям предоставляемых для регистрации документов, а также их формы и содержание.

Перечень необходимых для регистрации документов установлен Законом Республики Беларусь «Об общественных объединениях» и иными нормативными правовыми актами.

Их анализ позволяет говорить о следующем.

Во-первых, перечень необходимых документов, их форма и структура имеют правовой характер и достаточно определенные содержательные параметры, которые являются критерием их оценки и ограничивают пределы свободного усмотрения со стороны регистрирующих органов.

Во-вторых, согласно законодательству у государственных органов, регистрирующих юридические лица, отсутствуют полномочия в сфере определения видов их деятельности, а также порядка организации и управления их деятельности.

И в-третьих, имеется установленный порядок и усло- вия для принятия решения об отказе в государственной регистрации (перерегистрации) объединения.

В частности, общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации (перерегистрации) в случаях:

• нарушения установленного порядка создания объединения;

• несоответствия устава объединения (целей, задач, методов работы, территории распространения деятельности объединения) требованиям законодательства;

• непредоставления объединением всех предусмотренных законодательством документов, необходимых для государственной регистрации (перерегистрации);

• несоответствия названия объединения, в том числе сокращенного, его символики, а также условий членства в объединении требованиям законодательства и устава объединения;

• невыполнения в месячный срок требований, указанных в решении об отсрочке государственной регистрации (перерегистрации) объединения.

Объединению также может быть отказано в перерегистрации, если в течение года, предшествующего перерегистраций, ему в письменной форме указывалось регистрирующим или иным государственным органом в пределах его компетенции на нарушение устава объединения или действующего законодательства.

Объединению может быть отказано в государственной регистрации после внесения изменений и дополнений в его устав в случае нарушения порядка их внесения, несоответствия этих изменений и дополнений требованиям законодательства либо невыполнения в месячный срок условий, перечисленных в решении об отсрочке государственной регистрации (перерегистрации) объединения.

При этом регистрирующие органы в пятидневный срок со дня принятия решения об отсрочке государственной регистрации (перерегистрации) объединения либо об отказе в ней в письменной форме обязаны сообщить об этом руководящему органу объединения с указанием мотивов отсрочки или отказа.

Согласно статье 25 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» органами государства осуществляется контроль и надзор за общественными объединениями в рамках соответствия их деятельности законодательству и уставам. Надзор за соответствием деятельности общественных объединений Конституции Республики Беларусь и законам Республики Беларусь осуществляют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры.

Контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставам осуществляют органы, зарегистрировавшие данные объединения. В процессе контроля должностные лица органов, зарегистрировавших общественные объединения, в пределах своих обязанностей имеют право участвовать во всех мероприятиях этих объединений, знакомиться с их документами и решениями, требовать и получать информацию по вопросам уставной деятельности общественного объединения.

Контроль за финансовой деятельностью общественных объединений, в том числе за источниками их доходов, раз- мерами полученных ими средств и уплатой налогов осуществляют государственные налоговые органы.

Административный надзор в сфере производственной и иной деятельности общественных объединений осуществляют соответствующие надзорные органы, в том числе органы милиции, санитарного надзора, пожарного надзора, энергонадзора и др.

Иное наблюдение, вмешательство, затрагивающее вопросы, прежде всего целесообразности, эффективности и по- рядка деятельности, законодательством запрещается.

Законодательством в случаях нарушения общественными объединениям норм и правил, регулирующих вопросы их формирования и деятельности, предусматривается применение к ним мер административного принуждения в виде письменного предупреждения или их ликвидации. Согласно за- кону предупреждение выдается либо направляется по почте руководящему органу общественного объединения не позднее чем в трехдневный срок после его вынесения. При этом письменное предупреждение, вынесенное руководящему органу международного или республиканского общественного объединения, может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Беларусь, а письменное предупреждение, вынесенное руководящему органу местного общественного объединения, - в областной, Минский городской суды по месту нахождения руководящего органа этого общественного объединения.

Общественное объединение ликвидируется по решению суда в случаях:

1. если его деятельность направлена на свержение либо насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства, пропаганду войны, насилия, разжигание национальной, религиозной и расовой вражды, а также может отрицательно влиять на физическое и психическое здоровье граждан;

2. повторного в течение года совершения действий, за которые было вынесено письменное предупреждение;

если при регистрации общественного объединения са стороны его учредителей были допущены нарушения закона, иных актов законодательства.

Иные причины, связанные, например, с целесообразнос- тью либо с особенностями деятельности того или иного об- щественного объединения, не являются основаниями для их ликвидации.

Обжалования судебных решений о ликвидации обществен- ных объединений направляются в установленном порядке.

По сути, аналогичные положения, касающиеся регистра- ции, надзора, контроля и ликвидации, содержатся в законо- дательстве, регулирующем административно-правовой ста- тус предприятий, организаций и различных иных субъектов хозяйствования. Одним из принципов регистрации являет- ся административно-территориальный, согласно которому государственная регистрация предприятия осуществляется в исполнительном комитете районного, городского, районного в городе Совета депутатов по месту нахождения предприя- тия, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь.

При этом отказ в государственной регистрации предпри- ятия может последовать по мотивам нарушения установ- ленного законодательными актами Республики Беларусь порядка создания предприятия, несоответствия учредитель- ных актов (документов) требованиям законодательства, а также отсутствия положительного заключения соответству- ющей экологической экспертизы. Отказ в государственной регистрации предприятия по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.

Законодательством предусмотрен порядок обжалования отказа в государственной регистрации. Согласно статье 30 Закона, если государственная регистрация предприятия в ус- тановленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредитель предприятия считает необосно- ванными, он может обратиться в суд или хозяйственный суд.

Законом определены и гарантии прав и интересов пред- приятия, которое при осуществлении хозяйственной и иной деятельности вправе по собственной инициативе принимать любые решения, не противоречащие действующему зако-

нодательству. Согласно гарантиям не допускается: вмеша- тельство в хозяйственную и иную деятельность предприя- тия со стороны государственных, общественных и других органов, за исключением случаев осуществления контроля и надзора в пределах полномочий, предусмотренных зако- нодательством Республики Беларусь. Органы государствен- ного управления и местные органы государственной влас- ти, общественных организаций и их должностные лица могут давать предприятию указания только в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством. Убытки, причиненные предприятию в результате выполне- ния указаний органов государственного управления и мест- ных органов государственной власти, общественных органи- заций либо их должностных лиц, нарушивших права предприятия, а также вследствие ненадлежащего осуществ- ления такими органами или их должностными лицами пре- дусмотренных законодательством обязанностей по отноше- нию к предприятию, подлежат возмещению этими органами, а виновные должностные лица несут ответственность в по- рядке, установленном законодательством Республики Бела- русь. Споры о возмещении убытков решаются судом или хо- зяйственным судом в соответствии с их компетенцией.

Предприятие имеет право не выполнять требований го- сударственных органов, на которые законодательными ак- тами Республики Беларусь возложена проверка отдельных сторон деятельности предприятия, по вопросам, не входя- щим в их компетенцию, и не знакомить их с материалами, не относящимися к предмету контроля. В случаях же пра- вомерности проводимых ими проверок их результаты сооб- щаются предприятию.

⁴ За нарушения органами публичной администрации зако- нодательства в сфере прав и законных интересов предприя- тий они несут соответствующую правовую ответственность.

Ликвидация предприятия осуществляется на основе ре- шения суда и возможна в случаях: если будут признаны не- действительными акты о создании предприятия; признания его банкротом; систематического осуществления деятельнос- ти, противоречащей целям деятельности предприятия; дея-

тельности без надлежащего разрешения (лицензий); осуще- ствления деятельности, запрещенной законодательными ак- тами; иной деятельности с нарушением законодательства.

Предприятие может быть ликвидировано по другим ос- нованиям, предусмотренным законодательными актами Рес- публики Беларусь. Обжалование судебного решения осуще- ствляется в установленном порядке.

Государственные органы, закрепляя правовой порядок регистрации и ликвидации ряда юридических лиц, часто используют термин «субъекты хозяйствования». В их пе- речень включаются хозяйственные товарищества и обще- ства, унитарные предприятия, производственные коопера- тивы, в том числе сельскохозяйственные, производственные кооперативы и крестьянские (фермерские) хозяйства; ассо- циации (союзы) - объединения коммерческих организаций, объединения некоммерческих организаций, объединения коммерческих и некоммерческих организаций, потребитель- ские кооперативы, учреждения, товарищества собственни- ков, фонды.

Закон также предусматривает механизм защиты прав и интересов субъектов хозяйствования, а именно государ- ственная регистрация субъектов хозяйствования осуществ- ляется регистрирующими органами в месячный срок со дня подачи всех необходимых для государственной регистрации документов. При этом регистрирующие органы обязаны: во- первых, принимать на рассмотрение документы, представ- ленные для государственной регистрации; во-вторых, рас- сматривать их по существу; в-третьих, при необходимости разъяснять лицам, представляющим такие документы, пра- вила их представления и оформления, предусмотренные за- конодательством.

Кроме того, механизм защиты субъектов хозяйствова- ния включает в себя и правовое закрепление перечня необ- ходимых для регистрации документов.

Определены и сроки государственной регистрации субъектов хозяйствования, согласно которым она должна быть завершена в месячный срок со дня подачи всех необ- ходимых для государственной регистрации документов. В отдельных случаях, при необходимости получения до-

полнительных сведений и уточнений - в течение двух меся- цев. О продлении сроков регистрации регистрирующий орган обязан уведомить заинтересованное юридические лицо.

О принятии решения об отказе от регистрации регист- рирующий орган в письменной форме сообщает об этом лицу, обратившемуся за такой регистрацией в пятиднев- ный срок.

Законодательством определен порядок регистрации и от- каза в ней акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и обществ с дополнительной ответствен- ностью. Согласно Закона Республики Беларусь «О хозяй- ственых обществах» для государственной регистрации пре- доставляются заявление о регистрации и нотариально заверенные копии учредительных документов общества, а также другие документы, перечень которых определяется законодательством Республики Беларусь. В этот перечень входят устав, список участников закрытого акционерного общества, сведения о размере долей каждого из участни- ков, о размере, составе и порядке внесения ими вкладов (общества с ограниченной ответственностью), документы, подтверждающие возможность обеспечить дополнительную ответственность (общества с дополнительной ответственнос- тью). При этом регистрирующим органам запрещено требовать предоставления документов, не предусмотренных законодательством.

Регистрация обществ осуществляется по административ- но-территориальному принципу- Законом установлены сро- ки регистрации, а также сроки и форма уведомления об- ществ о регистрации. Государственная регистрация общества должна быть произведена не позднее 30 дней с момента по- дачи учредительных документов, а о принятом решении ре- гистрирующий орган должен сообщать учредителям в пяти- дневный срок в письменной форме. После регистрации обществу выдается подтверждающее свидетельство о госу- дарственной регистрации.

Определенны также и основания для отказа в регистрации. Согласно им отказ в государственной регистрации общества следует в случаях нарушения установленного законодатель-

ными актами Республики Беларусь порядка создания обще- ства или несоответствия его учредительных документов тре- бованиям законодательства, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством. Отказ в государствен- ной регистрации-общества по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.

В случае если государственная регистрация общества в установленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредители общества считают необосно- ванными, они могут обратиться в суд. Законодатель так же отметил, что регистрирующий орган, принявший неправо- мерное решение об отказе в регистрации, несет ответствен- ность за последствия такого решения.

Проблемы, связанные с нарушением прав юридических лиц, возникают и в процессе получения ими различного рода разрешений (лицензий), необходимых для осуществ- ления предусмотренной уставами деятельности. Здесь осно- вой защиты юридических лиц служит правовой порядок, регламентирующий эту сферу. Знание его позволяет до ми- нимума свести негативные явления в действиях органов публичной администрации, в компетенцию которых входит выдача соответствующих разрешений (лицензий) по отно- шению к юридическим лицам, для которых получение этих лицензий является необходимым.

К сожалению, в Республике Беларусь нет закона, регу- лирующего вопросы лицензирования, аналогичного, напри- мер, Закону России «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором предусмотрено осуществление на лицензионной основе 219 видов деятельности. Лицензиро- вание различных видов деятельности юридических лиц в Беларуси осуществляется на основе и в порядке, предус- мотренном многочисленными отраслевыми актами.

В них определены органы, выдающие лицензии, порядок их получения, перечень необходимых для этого документов.

Анализ правовой базы лицензирования позволяет сде- лать заключение о том, что лицензии, как правило, выда- ются на срок не менее пяти лет. Он может быть изменен с согласия Совета Министров, по ходатайству органа, упол- номоченного выдавать лицензию.

Административно-правовой порядок установлен и для приостановления и аннулирования лицензии. Причем для этих случаев правовой порядок определен соответствующи- ми положениями и иными нормативными документами. Как показывает практика, перечень овсноаний для отказа в выдаче лицензий, как правило, имеет ведомственный ха- рактер, однако и он может быть использован для защиты прав и законных интересов юридических лиц.

Механизм защиты законных прав и интересов пред- принимателей аналогичен формам и методам защиты иных лиц, осуществляющих производственную и хозяйственную деятельность. Его суть заключается в соблюдении органа- ми публичной администрации законодательства, специаль- ных норм и правил, устанавливающих порядок регистра- ции, выдач необходимых лицензий, контроля и надзора в сфере деятельности субъектов предпринимательства. Важ- ную роль в обеспечении защиты законных прав и интересов предпринимателей играют правоохранительные органы: прокуратура, суды, адвокатура, милиция. Гарантией защи- ты прав и свобод предпринимателей не в последнюю оче- редь является и их правовая культура, правовые знания. По сути, они находятся в основе защиты от незаконных действий, как самих предпринимателей, так и иных лиц, в том числе и органов публичной администрации.