3. Функции административного права

Административное право как составная часть единой правовой системы обладает присущими ему функциями, которые так же, как и предмет и метод, характеризуют ее место в системе иных отраслей права.

Термин «функция», как и многие иные обществоведческие понятия, не является собственно юридическим и политическим понятием. Но таково уж свойство юридического языка - заимствуя понятия из различных наук, он наполняет их своим смыслом, доступным посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам.

Причем таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным. В полной мере это можно отнести и к понятию «функция». В переводе с латинского функция (functio) буквально означает исполнение, осуществление. В нормативных словарях функция определяется как обязанность, круг деятельности. В различных науках функ-

1 Ожегов, СИ. Толковый словарь русского языка / Ожегов СИ., Шве- дова Н.Ю. -М..: Азбуковник, 1999. С. 858.

цию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характеризуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимодействии с другими объектами.

Функции права - это его целевые установки и назначение. Общая юридическая установка административно-правовых норм (и правил поднормативного уровня) состоит в регулировании общественных отношений. Эта юридическая функция многоаспектна. В теории права и на законодательном уровне она расчленяется на два вида правовых функций: регулятивные и охранительные.

В свою очередь, регулятивная функция может включать в себя регулятивно-статическую, регулятивно-динамическую, регулятивно-охранительную функции. Кроме того, выделяется и воспитательная функция. Известны и другие толкования функций права. В соответствии с одним из них выделяются следующие их виды:

Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право - юридическая форма реализации исполнительной власти - наделяет субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.

Организационная функция, исходящая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, которая постоянно «поддерживается» нормами административного права.

Координационная функция имеет своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.

Правоохранительная функция обеспечивает как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

1 Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 39.

Административному праву как элементу системы права присущи регулятивно-статическая, регулятивно-динамичес-

кая и охранительная функции, однако, как и функции иных отраслей права, они имеют и свои особенности, обусловленные, в частности, предметом административного права и его методом.

Регулятивно-статическая функция административного права проявляется в закреплении в административно-правовом законодательстве тех реально существующих положений, которые сложились в настоящее время в экономической, политической и социально-культурной жизни общества и государства. Содержание этой функции находит сегодня проявление в принятых в Республике Беларусь правовых документах, составляющих основу отрасли. К ним, наряду с документами, имеющими всеотраслевой характер, — Конституцией, законодательными актами, определяющими общеправовой, в том числе и административно-правовой статус граждан, объединений, предприятий, учреждений и организаций, необходимо отнести законы Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении», «Об органах внутренних дел» и др.

Регулятивно-динамическая функция направлена на обеспечение процесса достижения намеченных задач. Ее суть - правовое воздействие на отношения между людьми, находящимися в движении, динамике. Это воздействие нацелено на изменение и совершенствование сложившихся, а также на возникновение новых общественных отношений.

Регулятивная значимость норм административного права обусловлена тем, что в его предмете наибольший удельный вес составляют властные, распорядительные отношения, в рамках которых их участники удовлетворяют общественную необходимость и интересы. Регулятивное воздействие на эти отношения означает, во-первых, координацию действий сторон административно-правовых отношений (например, руководителей и подчиненных), во-вторых - корреляцию поведения – действия либо бездействия (например, в случае возникновения правоотношений между лицом, совершившим правонарушение, и сотрудником милиции). На этом этапе регулятивно-динамическая функция, по сути, трансформируется в регулятивно-охранительную.

Регулятивно-охранителъная функция отличается защитно-обеспечительным характером. В процессе ее реализации, заключающейся в обеспечении и охране правовых установлений регулятивно-статической и регулятивйо-динамической функций, используются меры административно-правового предупреждения и пресечения, направленные на защиту и восстановление нарушенных административно-правовых требований. В предмете административно-правового регулирования: выделяется вид подвижных отношений возникающих из конфликтов - административно-правовых споров. В их рамках происходит защита одного из сталкивающихся интересов с возложением на нарушителя определенных ограничений либо имущественных тягот. Нарушение пресекается: акт поведения признается противоправным, в рамках предусмотренных санкций, возмещается моральный или имущественный вред, реализуются иные меры охранительного характера.

В качестве основных функций административного права можно выделить и воспитательную функцию. Как элемент морали, характеризующей состояние общественного сознания, эта функция выражает общесоциальную часть воздействия права на поведение людей. По своему содержанию она близка предупредительной функции и охватывает ту часть воздействия права, которая осуществляется не специально юридическими, а общесоциальными, присущими всем над- строчным элементам приемами и средствами (правовое воспитание, правосознание, правовая культура, общие нравственные принципы, не получившие еще закрепления в нормах позитивного права, профилактика правонарушений и т.д.).

Цель и содержание рассматриваемой функции - формирование правосознания и правовой культуры граждан, воспитание их в духе уважения к труду, закону, нетерпимости к правонарушениям.

Конечно, вышеперечисленные функции не существуют изолированно, они тесно взаимосвязаны. Если же они в отдельных случаях даже не проявляются наглядно, то все равно оказывают свое позитивное воздействие на поведение граждан.

4. ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Принципы административного права - это исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности административно-правовых отношений, возникающих в общественной жизни.

Значение правовых, в том числе отраслевых, принципов двояко. С одной стороны, они отражают существо со- держания, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования. Это позволяет лучше понимать его смысл, правильно толковать и применять конкретные правовые нормы. С другой стороны, принципы права должны учитываться при обнаружении пробе- лов в законодательстве и применении правовых норм по аналогии. Для административного права это обстоятельство имеет особенно важное значение, так как оно чаще других отраслей встречается с такими ситуациями. Дело не только в том, что оно в большинстве случаев содержит лишь общие правила, в которых невозможно предусмотреть все детали чрезвычайно многообразных и сложных административно-регулятивных отношений.

Управленческий характер административно-правового регулирования, рассчитанный на инициативу участников, заранее предполагает возможность появления таких право- отношений, которые не регулируются прямо либо не предусмотрены в правовой норме, но соответствуют «общим началам и смыслу административного законодательства». Это, например, отношения, связанные с профессиональны- ми особенностями представителей органов публичной администрации либо возникающие впервые.

К особенностям правовых принципов необходимо отнести и то, что они, как правило, имеют свое «жесткое» законодательное закрепление и общеобязательный характер. Это, однако, не ослабляет попыток их научного разрешения. Подтверждением тому служат исследования ведущих ученых-административистов. Правда, как заметил А.П. Коренев, в последнее время наблюдается некоторое снижение их интереса к этому заслуживающему самого пристального внимания вопросу. Как нам представляется, такое явление

обусловлено рядом причин как субъективных (отсутствие специальных, отвечающих современности исследований, по- священных этой проблеме), так и вполне объективных, связанных с процессом преобразований как правовой системы в целом, так и административного права в частности.

Однако этому вопросу уделяется серьезное внимание в работах таких ученых-административистов, как А.П. Коренев, К.С. Вельский, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов и др. Так, например, А.П. Коренев, рассуждая о проблемах развития современного административного права России, к числу основных принципов отрасли, требующих всестороннего исследования, относит: законность; научность; демократизм нормотворчества и реализации правовых норм; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимные права, обязанности и ответственность субъектов управления и личности; федерализм; гуманизм; государственную защиту прав, свобод и законных интересов граждан; оптимальное распределение компетенции (предметов ведения) между субъектами управления1.

Следует отметить, что несколько ранее он выделял иные принципы административного права: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность.

Как видно из приведенных выше мнений одного автора, процесс определения основных принципов отрасли является творческим и, безусловно, не может быть органичен какими-либо догмами.

1 Актуальные проблемы административного права России // Госу- дарство и право. 1999. № 5. С. 80.

2 Коренев, АЛ. Административное право России. В 3 ч. Ч. 1 / А.П. Коре- нев. М., 1996. С. 32-33.

По мнению К.С. Вельского, к принципам административного права можно отнести: законность, научную обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной вла-

сти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений; гарантированною помощь и защиту прав граждан.

Д.М. Овсянко в качестве принципов деятельности органов исполнительной власти, содержание которых, по нашему мнению, не может рассматриваться в отрыве от основных принципов административного права, отмечает принцип народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов; законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федерального устройства; централизации; плановости, дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти.

Высказываются и другие мнения по поводу принципов административного права. Однако все они едины в том, что в основу формирования этих принципов заложены управленческие и социальные начала.

Важнейшую роль здесь играет конституционное закрепление отношений в системе «человек - общество - государство». Исходя из этого, можно предложить следующую классификацию основных принципов административного права Республики Беларусь:

1. Принцип приоритета интересов человека перед интересами общества и государства.

1 Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государ- ство и право. 1998. № 8. С. 8.

2 Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. М., 1^995. С. 17-22.

3 Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. По- пова. С. 39-41.

Данное положение вытекает, прежде*всего, из содержания Конституции Республики Беларусь, в частности статьи 2, где указано, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Принцип, заложенный в данной статье, находит свое отражение в иных актах системы административного права, законах, декретах, постановлениях и т.д.

2. Принцип компетентности органа, принимающего административный акт.

Данный принцип основан на разделении труда между звеньями исполнительно-распорядительного механизма и является юридической базой организации управляемой среды. Он определяет полномочия органа в принятии им управленческих решений.

3. Принцип законности в административном праве.

Этот принцип вытекает из самой природы административного права как правовой отрасли. Он имеет конституционную основу и касается всех участников административно-правовых отношений. В частности, на это указывает статья 7 Конституции, в которой записано, что «государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства». В статье 52 указано, что «каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции».

4. Принцип эффективности административного права.

Правовые нормы и акты правоприменительной деятельности в сфере административного права являются действенным средством организационного влияния на социальные процессы. Их природа и содержание обеспечивают быстрое и полное достижение целей исполнительно-распорядительными органами. Эффективность административного права обеспечивается, например, оперативной работой по выработке (принятию) и доведению до адресата решений в сфере правоприменительной деятельности органов государственного управления.

Перечисленные общие принципы административного права органически связаны между собой и дополняют друг друга. Они определяют юридическую природу отрасли, ее место в правовой системе и социальную значимость.

Общие принципы административного права находят свое отражение и в принципах отдельных административно-правовых институтов. В частности, принципами института административного производства являются: законность, гласность, публичность, экономичность, достижение объективной

истины при рассмотрении дел, широкое участие общественности в их разрешении, право нарушителя на защиту.

К принципам административного права с полной уверенностью можно отнести и иные общеправовые принципы, как-то: социальной справедливости, демократизма, гуманности, равноправия, единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину.

Как уже говорилось, абсолютное большинство принципов административного права имеет конституционную основу, что обусловлено не в последнюю очередь местом и ролью административных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции государственного управления. Все эти принципы, как уже отмечалось, имеют законодательное закрепление, а следовательно, и лица, их нарушившие, являются правонарушителями. Итак, принципы административного права являются важным элементом механизма административно-правового регулирования, его сущностной основой.

5. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Общественные отношения, урегулированные нормами административного права, как и любые иные правоотношения, возникают и существуют в сфере взаимодействия между его субъектами.

1 Гримм, ДД. Лекции по догме римского права / Д.Д. Гримм. СПб., 1907. С 19; Ефимов, ВД. Догма римского права. Общая часть /

В.В. Ефимов. СПб., 1893. С. 44; Хвостов, В.М. Система римского права /

В.М. Хвостов. М., 1996. С. 89.

Участниками этих отношений могут быть граждане, учреждения, предприятия, организации и другие субъекты правовых отношений. Именно они являются основными элементами такого сложного и важного социального явления, как право. Основы института субъекта права были заложены в римском праве. В нем впервые появилось понятие реrsona, которое подавляющим большинством юристов-ис- следователей переводится и интерпретируется как понятие «субъект права»,«лицо».

Как показывает история правовой науки, субъекты права всегда были в центре внимания многих ученых-правоведов. Категория «субъект права», по мнению Гегеля, является чисто юридической конструкцией, порожденной абстрактном, а потому формальным правом. С точки зрения других, «субъект права» - конкретная реальность. Об этом, например, можно судить по работам наших современников. В частности, С.Ф. Кечекьяна, считающего, что под субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении. Согласно мнению В.И. Леушина, субъектами права являются индивиды или организации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений.

Вопросы, связанные с субъектами права, не обошли вниманием и ученые-административисты. В частности, Д.Н. Бахрах, выделяя институт субъектов административного права в числе наиболее важных и сложных в юридической науке, отмечает, что его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия норм Общей части отрасли, ее принципов. Иначе говоря, без учета субъектов административного права, их системы, правового содержания их статуса и иных положений этого института решение других проблем административного права невозможно. Видимо, именно поэтому практически у всех ученых-административистов проблема субъекта нашла свое отражение. К одной из ранних специальных работ, посвященных субъектам советского административного права, можно отнести докторскую диссертацию нашей современницы Ц.А. Ямпольской «Субъекты советс-

1 Гегель, Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 96.

2 Кечекъян, С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе / Кечекьян С.Ф.М., 1958. С. 84.

3 Теория государства и права: учеб. для вузов / под ред. проф. В.М. Корельского, проф. В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М., 2000. С. 355.

4 Бахрах, Д.Н. Система субъектов советского административного пра- ва / Д.Н. Бахрах // Государство и право. 1986. № 2. С. 41.

кого административного права», в которой автор выделила следующие субъекты советского административного права:

1. органы государства и их агенты;

2. общественные организации и их органы;

3. советские граждане.

Классификация субъектов административного права в это время была предложена и Г.И. Петровым, который, в отличие от Ц.А. Ямпольской, предложил более полный и содержательный перечень субъектов административного права:

1. граждане и иностранные граждане; органы государственного управления и внутренние части их аппарата;

2. государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата;

3. органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, их внутренние части;

4. организации общественного содействия государственному управлению;

5. служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав.

В качестве примера приведем и современную классификацию видов субъектов административного права, предложенную Д.М. Овсянко: граждане; общественные объединения; органы исполнительной власти; государственные служащие. Иные многочисленные классификации, по сути, в той или иной мере основываются на предложенных выше.

1 Ямпольская, ЦА. Субъекты советского административного права: автореф. дис. ... доктора юрид. наук / Ц.А. Ямпольская М., 1958. С. 10.

2 Петров, Г.И. Советское административное право. Часть Общая / Г.И. Петров. Л., 1960. С. 101-102.

3 Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. С. 29-48.

Попытаемся и мы сформировать свой взгляд на систему субъектов административного права. Для лучшего уяснения вопроса вновь обратимся к общей теории права. В соответствии с одним из наиболее распространенных в ней взглядов субъектами права являются индивиды или орга-

низации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений - носителями субъективных прав и обязанностей. Стало быть, субъект права - это участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями.

Субъект права обладает двумя основными признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю повелевшего персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях).

В общетеоретической правовой литературе представлены также и иные мнения по поводу классификаций субъектов права. Достаточно широко распространено деление всех субъектов на две группы: граждане и организации. Эта классификация в самом общем виде может быть использована и в нашем случае. Однако, как нам представляется, возможно некоторое видоизменение. Например, отнесение граждан к физическим, а их организаций - к юридическим лицам.

В числе первых - граждане, иностранные граждане и лица без гражданства. В числе вторых - государство в целом, его органы, предприятия, учреждения и организации, иные общественные формирования, зарегистрированные в компетентных органах.

¹ Алексеев, С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. М., 1982. Т. 2. С. 138-139.

² Общая теория советского права. М., 1966. С. 289; Теория государ- ства и права: учеб. для вузов. М., 1983. С. 331.

Анализ позиций современных ученых-административистов позволяет говорить об отсутствии у них существенных разногласий по поводу выделения в системе субъектов административного права, физических лиц. Однако законодательная практика и, в частности, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях показывают, что эта проблема находится еще на стадии разрешения. Об этом можно судить исходя из содержания статьи 1.3 Кодекса об административных правонарушениях «Разъяснение отдель-

ных терминов Кодера Республики Беларусь об административных

правонарушениях», в которой в качестве физических лиц указываются граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, должностного лица – физическое лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, а также государственный служащий, имеющий право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных ему по службе, а также пункта 9 статьи 4.2, согласно содержанию которого мы можем судить о наличии самостоятельной группы лиц - индивидуальных предпринимателей. Как видно из приведенного в Кодексе перечня, спектр физических лиц весьма разнообразен и, на наш взгляд, не безупречен.

В частности, это касается такого субъекта, как должностное лицо, которое объединяет в себе признаки как физического, так и юридического лица. С одной стороны, должностное лицо - это гражданин, а в отдельных случаях (например, в международных общественных либо производственно-хозяйственных формированиях, зарегистрированных в законном порядке) — иностранный гражданин, вследствие чего ему присущи все права и обязанности гражданина (иностранного гражданина либо лица без гражданства). С другой стороны, должностное лицо уже согласно своему названию занимает должности в каких-либо органах, на предприятиях, учреждениях либо в организациях, являющихся юридическими лицами, следовательно, оно является носителем их полномочий. Таким образом, правовой статус должностного лица является сложным, включающим две составные части: правовой статус физического и юридического лица. При этом, как показывают теория и практика института административной ответственности, должностное лицо занимает здесь свое самостоятельное место, отличное от физического лица и близкое к юридическому. В связи с этим данная категория может быть отнесена к юридическим лицам (в этом мы согласны с законодателем), но выделена в отдельную подгруппу.

Не совсем удачным является выделение в самостоятельную группу такой категории граждан, как индивидуальные

предприниматели без образования юридического лица. Представляется, что такое вычленение их из группы физических лиц не оправданно и является временным, обусловленным начальным процессом формирования новых рыночных отношений. Получение же ими соответствующих разрешений и лицензий, связанных с их деятельностью, является лишь дополнением к их общему со всеми гражданами административно-правовому статусу, например в связи с получением разрешения на охоту, на приобретение оружия и др.

Исходя из этого, можно сформировать следующую систему субъектов:

физические лица - граждане, иностранные граждане и лица без гражданства;

юридические лица - организации, предприятия, учреждения; должностные лица.

Суждения автора по поводу классификации субъектов административного права имеют частный характер, а следовательно, не обязательны для безусловного восприятия изучающими предлагаемый курс лекций.

Проведенный выше анализ позволяет также предложить следующее понятие субъекта административного права. Субъект административного права - лицо (физическое, юридическое), являющееся участником административно - правовых отношений.

Субъекты права обладают особым качеством, которым их наделило государство, - правосубъектностью, т.е. признаваемой государством способностью быть субъектом права, правоотношений. Она включает в себя два элемента: правоспособность и дееспособность.

Административная правоспособность. В самом общем виде под правоспособностью понимается признаваемая государством способность субъекта иметь субъективные права, выполнять юридические обязанности. Правоспособности свойственны абстрактность и неотчуждаемость. Содержание правоспособности граждан раскрывается в комплексе прав и обязанностей, которым может обладать гражданин в соответствии с административно-правовым законодательством. Именно поэтому в характеристике правоспособности граж-

дан подчеркивается не только то, что она - явление, при- сущее гражданину (иностранцу либо лицу без гражданства) как психофизически особи, но и присущие ей социально- юридические качества. В административной юридической литературе отсутствует специальный источник (нормативный документ), в котором раскрывалось бы содержание административной правоспособности, ее основные наиболее значимые права, перечень которых ищется, например, в гражданском праве, в частности, в статье 17 Гражданского кодекса Республики Беларусь, именуемой «Содержание правоспособности граждан». Вместе с тем основы административной правоспособности субъектов административного права заложены как в Конституции, так и в ином законодательстве Республики Беларусь. Ее содержание раскрывается в многочисленных под- законных актах. Сущность административной правосубъектности определяется особенностями административно-правовых отношений, возникающих в процессе выполнения субъектами требований и правил, содержащихся в этих актах. Участниками этих отношений являются все, кто наделен этими нормами, соответствующими правами и обязанностями в административно-правовой сфере.

Наличие административной правоспособности как присущее субъектам административного права правовое качество предусматривает возможность практической ее реализации. При этом фактическое ее использование связано с обладанием субъектом административной дееспособности. Административная дееспособность субъекта административного права подразумевает его способность 'своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать юридические обязанности и нести ответственность за свои действия в административно-правовой сфере.

Административные право- и дееспособность, с одной стороны, - явления взаимообусловленные, с другой - возникающие в ряде случаев одновременно. В частности, это касается субъектов административного права – юридических лиц. Наделение учреждений, предприятий и организаций административными полномочиями и предоставление им возможности их реализации происходит, по сути, одновременно и связано с моментом утверждения их уставов (положений) и соответствующей государственной регистрации.

Иначе обстоит дело с административной право- и дееспособностью физических лиц. В данном случае эти правовые явления возникают последовательно и законодательно связываются с возрастом индивида. При этом полной дееспособности такие лица достигают в восемнадцатилетнем возрасте.

Одним из элементов административной дееспособности является административная деликтоспособность - признаваемая государством (правом) способность нести юридическую ответственность. Административная деликтоспособность юридических лиц возникает одновременно с наделением их административной дееспособностью. Административная деликтоспособность физических лиц связана с возрастом. В частности, согласно статье 4.3 КоАП Республики Беларусь к административной ответственности в отдельных случаях могут быть привлечены и лица, достигшие четырнадцатилетнего возраста. Административная деликтоспособность физических лиц в ряде случаев связывается с иными факторами. В частности, отличается особенностями привлечение к административной ответственности военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел.

Исходя из сказанного, представляется возможным уточнить (дополнить) предложенное ранее понятие и представить его в следующей редакции. Субъект административного права - лицо (физическое, юридическое), являющееся участником административно-правовых отношений и обладающее административной право- и дееспособностью.

6. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право можно рассматривать в нескольких аспектах в зависимости от его содержания. В одном случае - это отрасль права, в другом - учебная дисциплина, в третьем - правовая наука. В свою очередь каждый из составляющих предложенную систему элементов можно рассматривать отдельно. В частности, система отрасли административного права может быть представлена как совокупность административ-

но-правовых норм и институтов. Практически все авторы, занимающиеся этой проблемой, отмечали и отмечают непростой характер системы административного права.

Трудности в определении системы административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. С учетом этого административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы — массивом законодательства. Иными словами, административное право можно представить в виде некого правового образования («суперотрасли»), вбирающего в себя ряд правовых отраслей (подотраслей) как вполне уже оформившихся либо находящихся на этапе становления, так и пока еще «скрытых».

Современные авторы в систему административного права включают в одном случае строительное право, социальное право, образовательное право, служебное право, в другом - информационное право и законодательство. Теория и практика развития административно-правовых отношений показывает, что они находят свое развитие ив иных сферах.

1 Актуальные проблемы административного права России // Госу- дарство и право. 1999. № 5. С. 84,

2 Старилов, Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии / Ю.Н. Старилов // Государство и право. № 5. 2000. С. 20-21.

3 Административное право и административный процесс // Государ- ство и право. 1998. № 8. С. 13.

4 В частности, вопросам правоотношений в сфере спорта была посвя- щена международная научно-практическая конференция «Спортив- ное право: теория и практика», проведенная 16-17 сентября 2002 г. в г. Минске.

Существуют и иные мнения по этому поводу. В частности, А.П. Коренев, размышляя о проблеме системы административного права, приходит к выводу, что данную отрасль составляют ее институты, т.е. группы норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления. В связи с этим, по его мнению, возникает вопрос о соотношении отрасли права с ее административно-

правовыми институтами, о единстве системы всей отрасли. Следует ли выделять в качестве самостоятельных основные институты отрасли и на их базе создавать, как предлагают некоторые авторы, самостоятельные отрасли, т.е. произвести «отпочкование» основных институтов от отрасли административного права, объявив их самостоятельными отраслями права А.П. Коренев отмечает, что в диссертационных исследованиях и других работах последних лет некоторыми авторами обосновывается необходимость выделения из административного права новых отраслей: таможенного права, образовательного права, медицинского права, «спортивного права, служебного права, военного права, полицейского права и др. По его мнению, для этого нет объективных оснований. Все указанные «отрасли» имеют общий предмет регулирования - управленческие отношения - и являются составными частями (институтами) единой суперотрасли административного права. Искусственное деление единой отрасли административного права на новые самостоятельные, по мнению российского исследователя, не усовершенствует систему права, а, напротив, искусственно и необоснованно ее усложнит, затруднит деятельность правотворческих и правоприменительных органов.

Однако автор не исключает возможности чтения спецкурсов в образовательных учреждениях юридического профиля для изучения соответствующего законодательства.

Безусловно, мнение авторитетного ученого имеет как субъективную, так и вполне объективную основу. Вместе с тем вполне очевидным является и постоянно происходящая независимая от нас дифференциация общественных отношений, ее государственно-правовая оценка, в форме принятия новых норм права, объединяемых в новые институты и отрасли.

¹ Институты административного права («третьи Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10. С. 7, 8.

Итак, практически все ученые-правоведы сходятся в том, что административное право является сложной системообразующей отраслью, включающей в себя элементы сложного правового механизма, объединенного таким со-

циальным явлением, как необходимость государственно- правового участия в общественных процессах. В связи с этим надо упомянуть позицию профессора Ю.А. Тихомирова, который отводит административному праву «материнскую роль» для всего комплекса отраслей публичного права. Как нам представляется, это мнение наиболее близко к определению места и роли административного права в правовой системе. Безусловно, современное административное право - это активно развивающийся механизм, охватывающий широкий круг родственных правоотношений иных отраслей, дающий начало новым подотраслям и отраслям.

Неоднозначно воспринимается сегодня и система учеб- ной дисциплины «Административное право». Это подтверждается работами ученых-правоведов, посвященных данной проблеме.

Анализ работ по этому вопросу позволяет выделить две основные группы ученых. Одна из них придерживается мнения о том, что учебная дисциплина «Административное право» состоит из Общей и Особенной частей. Другие предлагают иную структуру курса.

Необходимо, на наш взгляд, вспомнить историю появления и развития первой позиции. Исследования показывают, что в основу деления дисциплины на Общую и Особенную части положен учебник административного права издания 1940 г., который создавался в сложной обстановке второй половины 30-х гг. и в большой спешке. В нем обширная Особенная часть, где изложена система отрасли управления, занимает 340 страниц и только 140 страниц отведены Общей части.

1 Тихомиров, ЮЛ. О концепции развития административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров //Государство и право. 1998. № 1. С. 6.

По сути, эта система учебного курса как единственная существовала до последнего времени. Используется она и рядом современных административистов. В частности, Общую и Особенную часть учебной дисциплины «Административное право» выделяют авторы учебника «Российское административное право» В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.Л. Багишев, В.Е. Серюгин. Аналогичного мнения при-

держиваются Д.М. Овсянко3 и А.Ф. Ноздрачев, Д.Н. Бахрах и другие, утверждающие, что система административного права состоит из общих и отраслевых институтов административного права.

Д.Н. Бахрах, комментируя свою позицию, указывает, что при подобной дифференциации каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В Общую часть, по его мнению, входят пять групп институтов (подотраслей) которые регулируют:

а) административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права);

б) основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарат государственного управления);

в) административно-правовой статус негосударственных организаци

г) принуждение по административному праву;

д) законность деятельности исполнительной власти.

В Особенную часть административного права Д.Н. Бахрах включает четыре подотрасли, которые регулируют:

а) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, админцстративно-политическую деятельность;

б) организационно-хозяйственную деятельность;

в) социально-культурную деятельность;

г) деятельность государственной администрации в сфере организации и осуществления политических, экономических и иных связей с другими странами (внешние связи).

1 Манохин, В.М. Российское административное право: учеб. / В.М. Мано- хин, Ю.С. Адушкин, З.Л. Багишев. М., 1996. С. 32.

2 Севрюгин, В.Е. Проблемы административного права: учеб. пособие / В.Е. Севрюгин. Тюмень, 1994. С. 33.

3 Овсянко, Д.Н. Административное право: учеб. пособие для студентов юрид. фак-тов и ин-тов / Д.Н. Овсянко; отв. ред. проф. Г.А. Тума- нов. М., 1995. С. 304-310.

4 Ноздрачев, А.Ф. Административное право: фундаментальный курс / А.Ф. Ноздрачев. М., 1992. С. 24.

5 Бахрах, ДЛ. Административное право / Д.Н. Бахрах. М., 1999. С. 9.

Однако некоторые ученые высказывают сомнения по поводу такого распределения учебного материала. Так,

К.С. Бельский говорит о том, что при подобном изложении материала неизбежно дублирование и перекос в его распределении, связанный с непомерно большой отраслевой частью. Он предлагает ликвидировать отраслевую (Особенную часть), перенеся наиболее важные отраслевые институты соответствующие разделы системы (курса).

По сути, отрицает подобную структуризацию курса и А.П. Коренев, который делит дисциплину на три части.

Первая часть (Общая) включает вопросы государственного управления; исполнительной власти; административно-правового статуса граждан (физических лиц); порядка организации и административно-правового статуса органов исполнительной власти, а также иных субъектов управления; государственной службы; административно-правового статуса негосударственных объединений, их служащих и представителей; форм и методов государственного управления; актов управления; законности.

Вторая часть - управление в сферах межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности.

Третья часть - административно-процессуальные нормы КоАП2.

По нашему мнению, система учебного курса «Административное право» должна включать в себя также три части:

Часть 1. Общетеоретические вопросы административного права, в том числе предмет, метод, функции, принципы, субъекты и система административного права, административно-правовые нормы, отношения, административно-правовая наука.

Часть 2. Административное принуждение, где освещаются вопросы, связанные с понятиемг и видами административного принуждения, административной ответственностью, административными правонарушениями, органами и

1 Вельский, К.С. О предмете и системе науки административного права / К.С. Вельский // Государство и право. 1998. № 10. С. 25-26.

2 Коренев, АЛ. Административное право России / А.П. Коренев. С. 31.

должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.

Часть 3. Организация государственного управления в отраслях и сферах, куда относятся как общетеоретические вопросы (понятие, сущность, основные принципы и задачи государственного управления), так и рассмотрение механизмов управления в конкретных отраслях и сферах.

Особого внимания заслуживает проблема включения в общий курс административного права материала, посвященного административному процессу. Видимо, сегодня уже можно говорить о правомерности выделения самостоятельного курса «Административный процесс», который дополнит ряд дисциплин, изучающих уголовный, гражданский, хозяйственный процессы.