Глава 8. Административно-правовое регулирование в сфере деятельности организаций и учреждений

1. Организации как участники административно-правовых отношений

Развитие социальных и демократических основ государ- ства, переход к системе рыночных отношений требуют но- вого подхода к оценке взаимоотношений государства, его органов с различными организациями и учреждениями. Суть этих взаимоотношений заключается, с одной сторо- ны, в обеспечении максимальной самостоятельности орга- низаций и учреждений в их деятельности, c другой — в строгом соблюдении ими установленных государством со- циально-обусловленных норм и правил, определяющих пре- делы должного и возможного в их действиях.

Как показывает практика, содержание их правового статуса определяют нормы различных правовых отраслей. К ним можно отнести гражданское» хозяйственное, финан- совое, трудовое право.

Значимое место среди них занимают нормы администра- тивного права. Это прежде всего нормы, регулирующие пра- воотношения, возникающие между организациями и учреж- дениями (их соответствующими должностными лицами) и органами публичной администрации.

Как показывает анализ этих правоотношений, они воз- никают в случаях:

а) создания и регистрации организаций и учреждений как юридических лиц;

б) выдачи необходимых для этого разрешений (лицензий);

в) контроля и административного надзора, осуществля- емого органами публичной администрадии (админист- ративно-надзорными органами), за соблюдением орга- низациями и учреждениями соответствующих норм и

правил, определяющих порядок, содержание их дея- тельности, а также устанавливающих необходимый правопорядок в области защиты прав и интересов граждан;

г) ликвидации данных организаций и учреждений.

Кроме того, нормы административного права отража- ются в процессе формирования системы организаций и уч- реждений, их полномочий, форм и методов деятельности и др. При этом их административная правосубъектность, с одной стороны, может быть определена как равная, с дру- гой - определена их специфическими задачами, функцио- нальным содержанием их деятельности, полномочиями, участием в административно-публичной сфере. В свою оче- редь эти компоненты определяют конкретное содержание их административно-правового статуса, а также их место и роль в системе организаций и учреждений.

Среди участников административно-правовых отноше- ний заметную роль играют организации. В самом общем виде под организацией понимается группа участников (лиц), объединенных едиными целями и задачами, облада- ющих имуществом, правом управления им, а также имею- щих единый управляющий центр.

Многочисленный перечень и различный правовой ста- тус организаций позволяет выделить среди них государ- ственные и негосударственные организации. Кроме того, выделяются организации коммерческие и некоммерческие.

Нормы, устанавливающие административно-правовой статус организаций Республики Беларусь, содержатся в раз- личных правовых актах, в частности в Законе Республики Беларусь «0_?хозяйственных обществах» ^х.

¹ О хозяйственных обществах: Закон Республики Беларусь от 16 мар- та 2001 г. № 2/361, в редакции от 10 января 2006 г. № ЮО-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Одним из наиболее распространенных видов организа- ций являютея предприятия. Словарная литература к пред- приятию, иному хозяйственному учреждению относит: за-

вод, фабрику, мастерскую¹ либо иной самостоятельный хо- зяйствующий субъект с правами юридического лица, про- изводящий продукцию, товары, услуги, выполняющий ра- боты, занимающийся различными видами экономической деятельности, выделяя при этом государственные, муници- пальные, коллективные, индивидуальные (семейные, част- ные) предприятия². По сути, аналогичное определение предлагает и законодатель.

Законодательством Республики Беларусь выделяются следующие виды предприятий: основанные на государствен- ной собственности, основанные на коллективной собствен- ности, основанные на частной собственности, основанные на совместной собственности, основанные на смешанных формах собственности. В законодательстве же имеется разъяснение о возможности деятельности на территории Республики Беларусь и других видов предприятий.

Гражданский кодекс Республики Беларусь называет следу- ющие организационно-правовые формы предприятий: общество с ограниченной ответственностью; общество с дополнительной ответственностью; акционерные общества, хозяйственные то- варищества и общества; производственные и потребительские кооперативы; унитарные предприятия и крестьянские (фермер- ские) хозяйства, ассоциации и союзы.

Анализ действующих в Республике Беларусь предприятий позволяет выделить среди них предприятия промышленного комплекса, сельскохозяйственного, транспортного назначе- ния, связи, сферы жилищно-коммунальной службы и др.

¹ Ожегов, СМ. Толковый словарь русского языка / СИ. Ожегов, НЛО. Шве- дова. С 581.

² Райзберг, БЛ. Современный экономический словарям / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. М., 1999. С. 261.

Наиболее распространены из них такие виды: заводы, фабрики, шахты, рудники и др.; колхозы, совхозы, крес- тьянские (фермерские) хозяйства и др.; железные дороги, аэропорты, пароходства; почтамты, телефонные станции, объекты радиосвязи; жилищно-эксплуатационные конторы, ремонтно-эксплуатационные управления, строительные, торговые комбинаты бытового обслуживания и другие.

Административно-правовой статус предприятий зависит от ряда факторов. В их числе форма собственности, админи- стративно-территориальная и ведомственная подчиненность, задачи и цели их деятельности. Содержание статуса регули- руется законодательством Республики Беларусь, а также ус- тавами и учредительными договорами предприятий.

Практическая реализация предприятиями своих прав и обязанностей в сфере административного права связана с их административной правоспособностью, которая наступает с момента регистрации, суть которой, по мнению А.И. Спек- тора, заключается в признании государством правоспособно- сти субъектов, установлении законности их прав (как имею- щихся, так, и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия на основе реализации функций госу- дарственного, надзора, контроля, ведения учета, классифи- кации, хранения и выдачи соответствующей информации¹.

Предприятия государственной формы собственности. В Республике Беларусь выделяются два вида государствен- ных предприятий: государственные предприятия, относящие- ся к республиканской собственности (республиканские пред- приятия); государственные предприятия, относящиеся к коммунальной собственности (коммунальные предприятия).

Основным признаком республиканского предприятия является отнесение его к объекту государственной собствен- ности (имущество государственного предприятия находит- ся в собственности Республики Беларусь и закрепляется за государственным предприятием на праве владения, пользо- вания и распоряжения в пределах, установленных собствен- ником или уполномоченным им органом и действующими законодательными актами Республики Беларусь).

¹ Спектор, А.И. Развитие административного законодательства о го- сударственной рёЗФкНпрации / А.И. Спектор // Журнал российского права. № 7. С. 36.

Создание (учреждение) республиканских предприятий является правом органов публичной администрации Респуб- лики Беларусь уполномоченных управлять государственным имуществом. Ими же осуществляется и адмищцстративно- правовое регулирование их деятельности. Правовой статус этих предприятий республиканский и определяется Прези- дентом и Советом Министров Республики Беларусь.

Коммунальные предприятия являются собственностью территориальных органов власти и создаются местным Со- ветом депутатов или уполномоченными им местными орга- нами управления.

Республиканские и коммунальные предприятия в зави- симости от правового режима их имущества делятся на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и предприятия, основанные на праве оперативного управ- ления (казенные предприятия).

Согласно статье 114 ГК унитарное предприятие, осно- ванное на праве хозяйственного ведения, учреждается по решению собственника его имущества, унитарного предпри- ятия, основанного на праве хозяйственного ведения либо уполномоченного на то государственного органа или органа местного управления и самоуправления. Его учредитель- ным документом является устав, утверждаемый учредите- лем унитарного предприятия.

В случаях, предусмотренных законодательством об уни- тарных предприятиях, по решению Правительства Респуб- лики Беларусь на базе имущества, находящегося в соб- ственности Республики Беларусь, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенное предприятие). Учредительным доку- ментом казенного предприятия является его устав, утверж- даемый Правительством Республики Беларусь. Унитарное предприятие имеет статус юридического лица, является коммерческой организацией, имеет в хозяйственном веде- нии обособленное имущество, несет самостоятельную от- ветственность по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и лич- ные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Согласно уставу унитарного предприятия оперативное управление им осуществляет гене- ральный директор, который назначается на должность и ос- вобождается от должности Советом Министров Республики Беларусь и ему подотчетен. Он осуществляет свою деятель- ность без доверенности и имеет право от имени предприятия и в его интересах в соответствии с законодательством и ус- тавом предприятия представлять его интересы в отношени- ях с государственными органами Республики Беларусь,

юридическими и физическими лицами; организовютать ра- боту предприятия; утверждать организационную структуру и штаты предприятия; применять к работникам в соответ- ствии с законодательством и правилами внутреннего трудо- вого распорядка меры поощрения и дисциплинарного взыс- кания; издавать приказы и давать указания, обязательные для всех работников предприятия. Перспективы развития унитарных предприятий определяются самостоятельно либо с участием их учредителей. Применительно к казенным предприятиям - Советом Министров Республики Беларусь. Предприятия республиканского подчинения могут переда- ваться в коммунальную собственность.

В ряде случаев осуществляется и перевод предприятий из коммунальной в республиканскую собственность.

Контроль за деятельностью государственных предприя- тий осуществляется соответствующими органами управле- ния, в частности органами-учредителями, отраслевыми ми- нистерствами, государственными комитетами, комитетами и другими уполномоченными на то государством органами.

Важную роль в обеспечении соблюдения государствен- ными предприятиями специальных норм и правил играют многочисленные административно-надзорные органы Рес- публики Беларусь. К ним относятся органы санитарного надзора, органы Министерства природных ресурсов и охра- ны окружающей среды, органы строительного надзора и др. Порядок осуществления и содержание надзора зависят от вида деятельности предприятия, ее воздействия на окру- жающую среду, безопасность и здоровье граждан.

Негосударственные предприятия. В отличие от госу- дарственных предприятий негосударственные (частные) пред- приятия не являются объектом собственности государства, однако создаются, действуют и прекращают свое действие согласно нормам и правилам, установленным государством. Их создание является результатом волеизъявления частных лиц, а также соответствующих органов публичной админист- рации, имеющих право регистрировать их. Заинтересованны- ми лицами (учредителями) утверждается устав предприятия, в котором, как и в уставе государственных предприятий, со- держатся указания на собственника, наименование и вид

предприятия, его местонахождение, цели деятельности, пе- речень органов управления и их компетенцию, размер и порядок формирования уставного фонда, порядок образова- ния имущества предприятия и условия распоряжения этим имуществом, порядок распределения прибыли (дохода), ус- ловия реорганизации и ликвидации предприятия. Собствен- ником самостоятельно в установленном законодательством порядке определяются структура и содержание работы пред- приятия. Собственник же определяет и необходимость при- влечения иных лиц для осуществления функций управле- ния предприятием. В частности, заключается договор (контракт) с руководителем предприятия, который опреде- ляет его функции, права и обязанности.

Предприятия независимо от формы собственности на средства производства и другое имущество действуют на принципах хозяйственного расчета.

Предприятия могут на добровольных началах объеди- няться в союзы, хозяйственные ассоциации, концерны и другие объединения по отраслевому, территориальному или иным принципам в целях координации деятельности, обес- печения защиты их прав, представления общих интересов в соответствующих государственных и иных органах, а так- же в международных организациях. По согласованному ре- шению предприятий на объединение может быть возложено централизованное выполнение отдельных производственно- хозяйственных и других функций.

Объединение предприятий может также создаваться по решению собственника предприятии или уполномоченного им органа. Такому объединению могут быть делегированы права по управлению предприятиями, входящими в его со- став. Содержание аппарата управления этого объединения осуществляется в порядке и на условиях,*Определенных собственником.

Одним из необходимых условий деятельности предпри- ятий является получение ими у соответствующих органов публичной администрации лицензий (разрешений) на осу- ществление отдельных видов работ. Перечень лицензируе- мых видов деятельности и порядок получения лицензий на их осуществление установлены законодательством Респуб- лики Беларусь.

В отличие от государственных, негосударственные пред- приятия не имеют жестко установленной структуры своей администрации, которая формируется учредителями. Они же определяют и систему контролирующих деятельность предприятия органов. Вследствие этого деятельность таких органов не является государственно-значимой.

Органы же публичной администрации государства осу- ществляют прежде всего надзорную деятельность, суть ко- торой - наблюдение за соответствием их деятельности устав- ным задачам, полученным лицензиям, а также установленным государством специальным нормам и правилам, обеспечи- вающим общественную безопасность и порядок, аналогич- ный к государственным предприятиям.

В Республике Беларусь предусмотрен правовой порядок ликвидации предприятий, согласно которому прекращение деятельности предприятия может осуществляться путем его реорганизации или ликвидации. Ликвидация и реорганиза- ция (слияние, присоединение, разделение, выделение, пре- образование) предприятия производятся по решению соб- ственника его имущества или уполномоченного им органа, либо по решению суда или хозяйственного суда. В отдель- ных случаях, например, если реорганизация предприятия может вызвать экологические, социальные, демографичес- кие и иные последствия, затрагивающие интересы населе- ния территории, она должна согласовываться с соответ- ствующим местным Советом депутатов.

Предприятие может быть ликвидировано и по решению суда в следующих случаях: если признаны недействитель- ными акты о создании предприятия; после признания его банкротом. Кроме того, предприятие ликвидируется в слу- чаях систематического осуществления деятельности, про- тиворечащей его производственному профилю; деятельнос- ти предприятия без надлежащего разрешения (лицензии), запрещенной законодательными актами; иной деятельнос- ти с нарушением законодательства. Предприятие может быть ликвидировано и по другим основаниям, предусмот- ренным законодательными актами Республики Беларусь.