2. Метод административно-правового

регулирования

Административное право в процессе выполнения своих задач использует различные правовые средства и способы. Их основу, как было сказано выше, составляют отношения между гражданами, их объединениями и органами публичной администрации, возникающие в процессе осуществления ими государственно-управленческих функций.

Эти средства и способы объединяются таким понятием, как метод (методы) правового регулирования общественных отношений, в нашем случае административно-правовых.

Метод правового регулирование - явление, присущее всем отраслям права. В общем виде метод правового регулирования представляет собой систему юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на поведение участников общественных отношений.

Однако согласно общей теории права наряду с общим правовым методом регулирования применяется много конкретных частных методов, характерных для тех или иных отраслей. К ним можно отнести императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Анализ их содержания и сущности позволяет весь спектр юридического воздействия этих методов свести к трем регулятивным проявлениям: запрету, предписанию (распоряжению, повелению), дозволению.

По сути, эти правовые возможности в той или иной форме используются всеми отраслями. В частности, запрет как предусмотренная нормой права обязанность воздержаться от совершения тех или иных действий имеет место не только в уголовном либо административном, но и в гражданском праве, например в виде одного из условий договора о сотрудничестве.

Предписание как предусмотренная обязанность действовать в очерченных нормой рамках (в широком понимании содержания нормы права) можно обнаружить повсеместно, т.е. любая из норм что-то предписывает.

Дозволение - предоставление участникам общественных отношений возможности выбора по своему усмотрению совершения либо отказа от совершения тех или иных действий, установленных нормой.

Дозволение присуще прежде всего гражданскому праву, предусматривающему равенство сторон. Однако дозволение имеет место и в административном праве, например в административно- договорной сфере.

Исходя из этого, мы можем сделать заключение о том, что определение «специального», присущего лишь определенной отрасли, метода представляется достаточно непростой задачей, а порой и просто невозможной. Как же в таком случае осуществлять дифференциацию отраслевого регулирования? Для решения этого вопроса обратимся мнению ученого-правоведа Ю.М. Козлова. Согласно ему различия между отраслями правового регулирования могут быть проведены по степени (удельному весу) практического использования того или иного средства¹. Анализ специальной юридической литературы выявляет и иные отраслевые элементы, позволяющие различать эти отрасли по субъектам, решаемым задачам, источникам и др. Однако основополагающим элементом этих различий (и в этом мы согласны с Ю.М. Козловым и всеми другими авторами, придерживающимися того же мнения) является характер и «удельный вес» названных выше средств: запрета, предписания (распоряжения, повеления), дозволения.

В числе правовых признаков есть такие, которые позволяют наиболее рельефно обозначить сущность отрасли по используемым ею методам. В сфере административного права - это властность и субординационность.

¹ Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. По- пова. М., 2001. С. 31.

Методу административно-правового регулирования присущ, прежде всего, императивный (повелительный) характер используемых правовых средств. Именно они составляют основу деятельности органов публичной администрации как органов государственной власти. Источником же этой власти

согласно статье 3 Конституции Республики Беларусь является народ, т.е. граждане Республики Беларусь и иные лица, обладающие соответствующим административно-правовым статусом.

В самом общем виде механизм метода административного права можно представить следующим образом:

а) установление границ регулируемых отношений (в виде издания соответствующих нормативных актов);

б) наделение участников общественных отношений правами и обязанностями;

в) определение мер ответственности за нарушение правовых установлений.

Властность как составляющий метод административного права признается всеми авторами - теоретиками административного права.

На это указывает, например, Ю.М. Козлов, который, характеризуя комплексный характер метода административного права, приходит к заключению, что его суть может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действиям в соответствующих условиях и надлежащим образом предусмотренных данной административно-правовой нормой. – Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических по- следствий, на достижение которых ориентирует норма. Например, норма, определяющая сроки наложения административных взыскании;

б) запрещение определенных действий под угрозой применения принудительных юридических средств воздействия (например, привлечения к дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вари- антов должного поведения, предусмотренного нормой (например, при выборе применения мер ответственности), - «жесткий вариант дозволения»;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия (например, подавать, в

соответствии ив порядке, предусмотренном законом, жалобу на действия соответствующего должностного лица либо не подавать) — «мягкий вариант дозволения».

Как видно из предложенного перечня, несмотря на раз- личные формы проявления власти, будь то «установление», «запрещение» либо предоставление возможности действия, суть ее остается неизменной и заключена в системе власти- подчинения власти.

Аналогичной позиции придерживается и Г.А. Атаманчук, который, используя известные правовые формы, предлагает своеобразные конструкции административно-правового метода (методов). По его мнению, правовое регулирование (воздействие) в этой сфере общественных отношении можно свести к следующему:

а) позитивному обязыванию - возложению на лиц обязанностей совершать определенные положительные действия;

б) запрещению - возложению на лиц обязанностей воздерживаться от совершения действий определенного рода;

в) дозволению - представлению лицам прав на собственные активные действия:

- общедозволительного порядка — правовое регулирование, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», - и дается перечень запретов;

- разрешительного порядка, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», - и фиксируется строго определенный набор законных действий;

1 Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов: учеб. Ч. 1. Сущность и основные инсти- туты административного права. М., 1995. С. 28-29.

2 Атаманчук, ГА. Государственное управление (организационно-функ- циональные вопросы) / Г.А. Атаманчук: учеб. пособие. М., 2000. С. 151-152.

3 Овсянкд, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко: учеб. посо- бие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 33-34.

г) обязывающе-правомочному порядку, при котором любые действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства. Подобного мнения придерживаются и многие другие авторы.

Однако общественные отношения такого вида имеют свою сферу распространения и объективно возникают не везде, а прежде всего там, где предполагается:

а) совместное проживание участников этих отношений;

б) необходимость согласованности и упорядоченности их совместной деятельности.

Именно в силу этих социальных условий возникает необходимость в качестве системообразующего использовать императивный метод регулирования общественных отношений. Он, с одной стороны, предопределен природой сосуществования индивидов, наличием определенных прав и обязанностей, с другой - достижением их общих целей.

При этом возникает необходимость предоставления одним прав, а другим - корреспондированных этими правами обязанностей.

Подобное неравенство сторон обеспечивается различными системами властеотношений, в числе которых линейная (типа «начальник-подчиненный») и функциональная (типа «инспектор-контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями и задачами субъектов. Даже права и обязанности органов и должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы.

Неравенство сторон - участников административно-правовых отношений предусматривает, во-первых, жесткую правовую регламентацию, во-вторых - .защиту прав и свобод субъектов административного права (прежде всего граждан) от произвола административных органов. Кроме того, юридическое неравенство сторон не подразумевает отсутствия у участников административных правоотношений, инициативы и предприимчивости в совершении любых действий, не запрещенных законом, что имеет чрезвычайно важное значение в условиях формирования правового демократического государства.

Субординационность в сфере осуществления субъектами административного права своих прав и обязанностей обусловлена природой властеотношений, невозможных без четкого определения места и роли участников административных правоотношений в системе государства и права.

Причем это касается не только органов государства, основ- ной целью которых является осуществление функций государственного управления, но и граждан, физических лиц, чей административно-правовой статус также имеет свое правовое закрепление. В соответствии с ним, например, граждане должны подчиняться законным указаниям сотрудников милиции, налоговых органов, органов санитарного надзора и т.д.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что метод административного права представляет собой императивно-правовое воздействие на участников общественных отношений с целью обеспечения их необходимого поведения.

Следует, однако, заметить, что положение об императивном характере метода административного права, хотя и определяет место и роль административного права в правовой системе, но не является абсолютным. Это лишь фасад административного права, его общая сущностная характеристика. Подтверждением этому может служить деятельность органов публичной администрации. Как показывает практика, они применяют и такие методы, как:

1. метод рекомендаций, суть которого заключается в даче одной стороной административно-правовых отношений рекомендаций другой стороне этих отношений. При этом эти рекомендации приобретают правовую силу при условии принятия ее другой стороной;

2. метод согласования, имеет место в случаях возникновения административно-правовых отношений между независимыми участниками;

3. метод равенства, строится на основе договорных отношений субъектов одного государственно-иерархического уровня.

Наличие различных методов административно-правового регулирования диктуется целями и задачами органов публичной администрации и определяется их содержанием, основу которого составляют действия по:

а) установлению строго определенного порядка действий лиц;

б) предоставлению свободы совершать либо не совершать действия, предусмотренные административно-

правовой нормой в условиях, определенной данной нормой;

в) предоставлению возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов поведения;

г) запрещению определенных действий под угрозой применения санкции, предусмотренных административно-правовой нормой.

На основе проведенного выше исследования предмета и метода административного права, их сущности и содержания можно сделать заключение о том, что административное право (как отрасль) представляет собой систему норм, регулирующих общественные отношения, возникающие между органами публичной администрации (их должностными лицами) и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления ими государственного управления.