Раздел II субъекты административного права

Глава 7. Граждане как субъекты

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь

Административное право имеет весьма многочисленную группу субъектов: участниками административно-правовых отношений могут стать граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, предприя- тия, учреждения, организации.

Наиболее часто в роли субъектов этих отношений выс- тупают граждане. Их основные права, свободы и обязанно- сти в административно-правовой сфере определены Консти- туцией Республики Беларусь, а конкретное содержание раскрывается в административном законодательстве.

Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь является, с одной стороны, частью более широ- кой правовой категории, именуемой «правовое положение», или «правовой статус» гражданина (эти понятия использу- ются в юридической литературе как синонимы). С другой стороны, он является частью и такого важного правового явления, как «правовой статус личности». Этим понятием,

по мнению большинства авторов, занимающихся этой проблемой, охватываются все институты, определяющие мес- то и роль гражданина в обществе и государстве. По сути, данная категория представляет собой комплексный государ- ственно-правовой институт, а административно-правовой ста- тус граждан в этом случае является его подынститутом. Од- нако административно-правовой статус граждан, Дуо мнению большинства ученых-правоведов, может рассматриваться и как самостоятельный институт, включающий в совокупность предоставленных гражданам прав свобод и гарантий их реа- лизации в сфере административного права. В частности, та- ково мнение Ю.А. Тихомирова, который говорит о том, что административно-правовой статус гражданина есть установ- ленные законом и иными правовыми актами права, обязан- ности и ответственность граждан, обеспечивающие его учас- тие в управлении государством и удовлетворении публичных и частных интересов благодаря деятельности государствен- ных органов¹. Аналогичной позиции придерживается и Н.Ю. Хаманева, утверждающая, что административно-пра- вовой статус гражданина - это комплекс прав и обязанностей граждан, закрещенных нормами права» а также гарантий реализации прав и обязанностей².

Содержание и сущность административно-правового ста- туса граждан проявляются в ряде признаков. Во-первых, он складывается в рамках системы «государство (прежде всего в лице его административных органов) - гражданин». При этом данные отношения и связи имеют основополага- ющий характер и выражают взаимную связь государства и гражданина. Во-вторых, эти отношения осуществляются гражданами в сфере государственного управления. В-треть- их, содержание этих отношений зависит от ряда причин, включая состояние политико-правовой системы государ- ства, его экономики, правовой культуры граждан.

Административно-правовой статус граждан характеризу- ется также и единством равных прав и обязанностей. Из них

одной из важнейших является предусмотренная статьей 52 Конституции Республики Беларусь обязанность соблюдать Конституцию, законы и уважать национальные традиции.

Содержание правового статуса граждан в сфере админи- стративного права (административная правосубъектность) зависит от объема и содержания административной право- способности и дееспособности.

Правоспособность определяется теорией права как спо- собность граждан быть носителем прав и обязанностей. Исходя из этого административная правоспособность - это способность граждан быть носителем прав и обязанностей в административно-правовой сфере. Административная пра- воспособность является основополагающим элементом в характеристике административно-правового статуса граж- данина. Согласно наиболее распространенному мнению пра- воспособность граждан - их неотъемлемое качество, возни- кающее с момента рождения. Однако, на наш взгляд, это положение, как и многие иные правовые явления, нельзя считать абсолютным. Речь идет о дородовом положении ре- бенка. О наличии у него определенных прав и их защите. Например, права на жизнь и нормальное развитие. То же можно сказать и об административной правоспособности. Объем и содержание административной правоспособности определяется законами и соответствующими подзаконными актами, в которых содержатся конкретные нормы админис- тративного права. Объем административных прав, свобод и обязанностей граждан определяется рядом обстоятельств: возрастом, состоянием здоровья, наличием соответствую- щего образования и др. Так, например, право на получение жилья возникает у граждан с момента рождения и принад- лежит им всю жизнь; право на управление автотранспор- том — с 18 лет, причем реализация этого права зависит в свою очередь от ряда условий: сдачи соответствующего эк- замена, состояния здоровья. Административная правоспо- собность граждан не может быть отчуждаема или передава- ема, добровольный отказ от нее не имеет силы, и объем ее может изменяться только законом.

Административная правоспособность граждан в ряде предусмотренных законодательством случаев может огра- ничиваться. В частности, это происходит в связи с совер-

шением административных правонарушений, за которые за- кон предусматривает санкции в виде лишения специальных прав. Ограничение административной правоспособности име- ет место и в случаях возникновения особых условий (сти- хийных бедствий, эпидемий, эпизоотии), которые требуют введения специального режима территории, предусматрива- ющего ограничения свободы передвижения, свободы прове- - дения митингов, демонстраций, въезда на территорию и вы- езда, и др.

Административная дееспособность, т.е. способность гражданина своими действиями приобретать и осуществ- лять предоставленные ему законом права, выполнять уста- новленные обязанности и нести юридическую ответствен- ность в административно-правовой сфере также связана с возрастом и в ряде случаев - с состоянием здоровья (нали- чие психического расстройства, вследствие которого граж- данин не может понимать значение своих действий или ру- ководить ими). Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, а также малолетние в возрасте от 6 до 14 лет наделены частичной административной дееспособностью. Полная дееспособность в сфере административного права наступает одновременно с совершеннолетием.

Характеристика административно-правового статуса граждан может быть дополнена и административной де- ликтоспособностью, т.е. способностью нести правовую от- ветственность за совершенные ими нарушения норм адми- нистративного права. Она связывается с определенным предусмотренным законом возрастом. Согласно законода- тельству Республики Беларусь административная деликто- способность граждан наступает при достижении ими 16 лет. Именно с этим возрастом Кодекс Республики об админист- ративных правонарушениях связывает возможность при- влечения к административной ответственности¹.

¹ В отдельных случаях Кодексом Республики Беларусь об админист- ративных правонарушениях предусматривается возможность приме- нения мер административного взыскания к лицам в возрасте от 14 до 16 лет.

В процессе реализации своих прав, свобод и обязаннос- тей граждане чаще всего вступают в административно-пра-

вовые отношения с государственными органами, их подраз- делениями и должностными лицами, а также с иными субъектами административного права. Анализ этих отно- шений позволяет сделать заключение о том, что они могут возникать, прежде всего:

• на основе реализации гражданами принадлежащих им демократических прав;

• в связи с выполнением возложенных на них обязан- ностей;

• в связи с защитой своих прав и законных интересов;

• в связи с нарушением (невыполнением) правовых обя- занностей.

При этом используемые ими многочисленные права и обя- занности не являются однородными по своей природе и со- держанию и в зависимости от различных критериев могут подразделяться на несколько классификационных групп.

Так, по степени возможности их реализации админист- ративные права граждан могут быть разделены на:

1. абсолютные, реализация которых зависит лишь от волеизъявления гражданина (право на медицинскую помощь, право на участие в государственном управ- лении в соответствующих формах, право на имя, фамилию и др.);

2. относительные, реализация которых зависит не только от волеизъявления гражданина, но также и от наличия фактических возможностей их осуществ- ления в данном месте и в данное время (право на поступление в высшее учебное заведение, осуществ- ление, которого зависит от результатов сдачи экзаме- нов; право на управление транспортным средством зависит от состояния здоровья и сдачи экзаменов).

Права и обязанности граждан в административно-право- вой сфере дифференцируют на: а) общие, которые распрост- раняются на все сферы административного права (право на участие в государственном управлении, право на обжалова- ние действий должностных лиц, обязанность соблюдать за- коны и подзаконные акты и др.); б) специальные права и обязанности в той или иной сфере административного пра-

ва, например, в сфере здравоохранения (граждане имеют пра- во-на охрану здоровья); в сфере культуры (право на пользо- вание достижениями культуры) и т.д.

Административно-правовбй статус - явление в достаточ- ной мере «формальное», статическое. Его суть заключается в обеспечении использования его содержания. Важным эле- ментом этого обеспечения является возможность реализа- ции составляющих его конкретных прав и свобод граждан. Как показывает практика, эта возможность зависит от ряда факторов (гарантий), позволяющих гражданам в полном объеме либо частично пользоваться своими правами и свобо- дами в сфере административного права. Среди факторов, оп- ределяющих возможность реализации прав и свобод, особо важную роль играют правовые, политико-правовые, органи- зационные, экономические и образовательные гарантии.

Правовые гарантии определяются наличием соответ- ствующего законодательства, закрепляющего права и сво- боды граждан в сфере административного права (прежде всего, прав и свобод, провозглашенных в Конституции), а также существованием соответствующего правового меха- низма (системы подзаконных норм) и правовой практики. Политико-правовые гарантии связаны с конституционно- политическим режимом государства. Организационные — подразумевают наличие соответствующей системы судебных и несудебных органов, обеспечивающих защиту конститу- ционных прав граждан, в том числе и административно- правовых (суды, прокуратура, органы внутренних дел, профсоюзы). Экономические гарантии зависят от состоя- ния материально-финансовой системы государства и произ- водственных сил и средств. Образовательные - определя- ются состоянием правового обучения и воспитания граждан, т.е. правовой культурой.

Одним из основных элементов правовых гарантий явля- ется правовая политика государства, под которой О.Ю. Ры- баков, например, понимает деятельность, прежде всего, го- сударственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающую систему идей, целей, мери способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на

осуществление интересов, прав и-свобод личности во взаи- мосвязи с ее обязанностями¹. Добавим, что эта деятель- ность основывается на праве и обеспечивается законом. Именно она в итоге определяет природу правовой защиты, правовых гарантий личности.

Правовая политика, являясь отражением правовой идео- логии государства, формирует правовую культуру граждан и, по словам упомянутого выше автора, представляет собой концентрированное отражение достижений в области права и фиксироэанные формы желаемого правового будущего.

Объем и действительность правовых гарантий реализа- ции прав и свобод граждан в сфере административного пра- ва в значительной мере зависят от содержания правовой системы государства, т.е. от наличия соответствующей за- конодательной базы, которая, кроме того, определяет со- стояние организационно-правового механизма, включающе- го в себя непосредственный порядок (процесс) реализации прав и свобод, а также деятельность правоохранительных (правозащитных) органов.

Основой таких гарантий служит Конституция, опреде- ляющая их основную направленность и содержание. Так, в статье 2 Конституции Республики Беларусь закреплено по- ложение о приоритете прав и свобод граждан в системе от- ношений «человек - общество - государство», что гаранти- рует возможность реального использования законных прав и свобод, в том числе и в сфере административного права.

¹ Рыбаков, О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: по- нятие и признаки / О.Ю. Рыбаков // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 71.

Статья 21 Конституции гласит, что Республика Бела- русь гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Это положение составляет основу законодательных и подзаконных актов, определяющих ме- ханизм реализации прав и свобод. В частности, они закреп- лены в Законе Республики Беларусь «Об обращениях граж- дан», где предусмотрены возможность и порядок обращения граждан в соответствующие государственные органы для реализации своих прав и свобод в административно-право- вой сфере.

В статье 22 Конституции Республики Беларусь утверж- дается, что «все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов». Это относится и к правам граждан в админист- ративно-правовой сфере.

Права и свободы граждан, в том числе и в сфере адми- нистративного права, гарантируются Президентом, который в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Бе- ларусь является «гарантом Конституции Республики Бела- русь, прав и свобод человека и гражданина».

Важным элементом гарантий прав и свобод граждан в сфере административного права является система правоза- щитных органов, к числу которых относятся органы мили- ции, суда, прокуратуры и др.

Вся их деятельность осуществляется, безусловно, на основе Конституции и иного законодательства и поэтому вполне законна. Однако нельзя отрицать и наличие субъек- тивного фактора в деятельности этих органов, позволяю- щего конкретному государственному служащему данных органов в пределах закона принимать то или иное реше- ние, от которого очень часто зависит благополучие гражда- нина, а в ряде случаев и его судьба. Именно поэтому под- бор и расстановка служащих на ряд государственных должностей, как определено в соответствующем законода- тельстве, должны производиться с должным вниманием.

Основополагающим условием реализации прав и свобод граждан являются демократические формы политического режима государства, который, кроме того, определяет и со- держание конституционных прав и свобод.

Провозглашенные права и свободы, даже самые демок- ратические и социально ориентированные, не могут быть в полной мере реализованы в условиях слабой и нестабиль- ной экономики. Отражением экономического состояния го- сударства являются материальные аспекты прав граждан, связанные с жильем, заработной платой, здравоохранени- ем и образованием. Особенно зависимы от экономических возможностей государства наименее защищенные слои на- селения: пенсионеры, многодетные семьи, сироты и др. Их благополучие непосредственно обеспечивается экономичес- кой помощью со стороны государства.

Необходимым условием реализации прав и свобод в сфе- ре административного права является правовая культура граждан. Особенно это заметно в условиях государств быв- шего СССР. Именно на это указывает В.А. Туманов, спра- ведливо отмечая, что в процессе перехода от тоталитарных методов правления к попытке встать на путь правового государства ощущается низкий уровень правовой культуры общества, десятилетиями царившее в нем пренебрежение к праву, его недооценка¹. К сожалению, эти явления не из- житы и в условиях нашей республики. Незнание своих прав не позволяет гражданам осуществлять демократические воз- можности, предоставленные им Конституцией, прежде все- го в сфере государственного управления. Как показывает практика, правовая безграмотность населения, с одной сто- роны, тормозит развитие демократических институтов, с другой - порождает правовой нигилизм в сфере админист- ративной власти. К сожалению, факты правовой безгра- мотности и среди государственных служащих, полномочия которых связаны с социально-правовыми вопросами, так- же достаточно многочисленны. Поэтому сегодня можно го- ворить о правовой культуре как об одном из наиболее важ- ных, а в дальнейшем, видимо, и самом важном условии реализации демократических (управленческих) функций граждан.