Административное право сша

Как представителю англосаксонской системы права США присущи некоторые характерные для нее признаки. В частности, наличие прецедентного права. Аналогично Ве- ликобритании для США характерна также последователь- ность, преемственность права. К отличительным чертам американской правовой системы необходимо отнести нали- чие писанной Конституции.

Современная американская правовая система в основ- ных чертах начала складываться в период ХVII-ХVIII вв. К первым источникам законодательства США можно отне- сти сборник законодательных актов, изданный в 1648 г., Кодекс гражданских процедур, принятый в штатах Кали- форния и Мотана в 1848 г. Важной вехой в истории адми- нистративного регулирования стал Закон (акт) о Межреги- ональной торговой комиссии (1887).

К основным источникам права, безусловно, относится Конституция США, принятая в 1878 г. Ее 5-14 поправки процессуального характера оказали большое воздействие не только на всю правовую систему, но и стали основой адми- нистративного права США. В частности, 14 поправка гла- сит, что «ни один штат не может лишать кого-либо жиз- ни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры». Положения этой нормы трактуются американ- цами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки административного решения, а также для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими служебными действиями нанесли ущерб частному лицу. По сути, эти поправки заложили основной принцип административного права, смысл которого, по мне- нию Э. Фройнда, заключается в том, что оно контролирует

деятельность администрации¹. Исходя из этого, основной задачей административного права США является защита частного лица от произвола администрации.

Сфера возникающих в процессе ее выполнения правоот- ношений является предметом отрасли. Регулируемые адми- нистративным правом внутриструктурные правоотношения, связанные с взаимоотношениями элементов системы адми- нистрации, имеют лишь вспомогательный характер. Ф.Дж. Гудиану определил предмет административного пра- ва как «ту часть публичного права, которая закрепляет организацию административных органов, устанавливает их компетенцию и предоставляет индивидууму средства для защиты его права от посягательств со стороны» ².

¹ Freund, Е. Саses оn AdministrationLaw / Е. Ггеипй. 81;. Раи1, 1928. Р. 1.

² Никеров, Г.И. Административное право США / Г.И. Никеров. М., 1977. С. 21.

³ По сути, этот закон является административным кодексом.

⁴ Фридман, Л. Введение в американское право / Л. Фридман. М., 1993. С. 101.

Источники административного права. Как мы уже отмечали, основным источником административного права США является их Конституция. Кроме того, систему адми- нистративного законодательства составляют конституции штатов, федеральное законодательство и законы штатов, судебные решения, акты администрации. Важное значение в деятельности независимых ведомств и департаментов иг- рает принятый в 1946 г. Закон об административных про- цедурах³, устанавливающий эталоны процедур, которыми учреждения должны следовать. Например, учреждение обя- зано публиковать свои правила процедур и информировать общественность о том, где люди могут отыскать необходи- мые им формы ⁴. Одним из источников отрасли является и принятый в 1946 г. Федеральный закон о претензиях из причинения вреда. Деятельность организации и учрежде- ний системы исполнительной власти регулирует кодифици- рованный в 1966 г. Конгрессом Свод законов США «Пра- вительственная организация и служащие». К источникам административного права относятся и принятые в боль- шинстве штатов законы об административных процедурах.

Особое место среди источников административного пра- ва занимают судебное акты, предназначенные для практи- ческого применения.

Наиболее многочисленной категорией источников явля- ются административные нормативные акты. Это и акты Президента (исполнительные приказы и реорганизационные планы); и приказы, инструкции, правила производств и процедуры, издаваемые федеральными департаментами и ведомствами и т.д.

Государственная администрация. Главой федерально- го правительства - Кабинета США - является Президент (должность премьер-министра в США отсутствует). Он «по совету и с согласия Сената» назначает глав департаментов, руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций, а также иных высших должностных лиц сис- темы исполнительной власти. Кабинет полностью подчи- нен Президенту и выполняет при нем роль совещательного органа.

К системе федеральных административных учреждений относятся 12 департаментов (исключая государственный и обороны): юстиции, внутренних дел, финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда, образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов.

Не наделены государственно-административными пол- номочиями и не относятся к систему административных правительственные корпорации США. Федеральную систе- му административных учреждений дополняют многочислен- ные независимые ведомства.

Административные учреждения штатов. Систему административных органов, включая также департаменты и независимые ведомства, в штатах возглавляют губерна- торы. В отличие от федерального правительства ряд долж- ностных лиц, входящих в «правительство» штата, избира- ется его населением и не подотчетен губернатору.

Организация местного самоуправления согласно Консти- туции является прерогативой штатов и вследствие этого отличается разнообразием. В основе его формирования ле-

жит принцип «пожелания» местного населения. Наиболее распространены системы местных административных орга- нов типа: «совет — управляющий», «мэр - совет», «совет».

Гражданская (государственная) служба. Основы гражданской службы США заложены в 1883 г., когда был принят федеральный закон о гражданской службе. В даль- нейшем законодательство, регулирующее гражданскую службу, дополнялось и изменялось новыми правовыми ак- тами. К наиболее значимым актам последних лет, можно отнести Закон о реформе гражданской службы (1978). В соответствии с ним не все федеральные служащие явля- ются гражданскими служащими. К ним не относятся дол- жностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т.е. руководители департаментов и ведомств, сме- няемые новым Президентом; военнослужащие; обслужива- ющий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; иные категории служащих.

Классификация гражданских служащих (их должнос- тей) производится в зависимости от сложности обязаннос- тей и ответственности служащего. Соответственно этому определяются и ставки оплаты их труда. Применяется так- же и классификация разрядов (ступеней). Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Претенденты на административные должности сдают экза- мены в соответствии с установленными для них программа- ми. Практически отсутствуют возрастные ограничения. В случаях болезни или достижения 50-летнего возраста слу- жащие имеют право на получение пенсий по инвалидности либо по возрасту. Политические права служащих ограниче- ны их политической нейтральностью. Иные права, обязан- ности и их ответственность определяются соответствующим законодательством. В частности, Федеральный закон о пре- тензиях из причиненного ущерба, принятый в 1946 г., ис- ключает ответственность государства за вред, причиненный его служащим, если он действовал правомерно, надлежа- щим образом, с «должной заботой» либо действовал непра- вомерно, умышленно нарушая закон, т.е. сознательно со- вершая правонарушение.

Административная деятельность. Деятельность ад- министративных органов США осуществляется в двух ос- новных формах. Первой из них является нормотворчество (разработка и принятие нормативных актов). Вторая - рас- смотрение конкретных дел и вынесение по ним решений (административная юстиция).

Конституция США не предписывает прямо возможности делегирования исполнительной власти функций нормотвор- чества. Однако она предоставляет Конгрессу право на изда- ние любого закона. Эти конституционные положения легли в основу института делегированного законодательства США. Весомый вклад в этот процесс внесли и ученые-правоведы. Современная правотворческая практика позволяет админис- тративным учреждениям принимать значительное количе- ство нормативных актов. Роль ограничителя в деле издания нормативных актов выполняют суды, которые определяют конституционность того или иного нормативного акта, из- данного административным учреждением.

Административная юстиция. Судебная деятельность административных учреждений, как и нормотворческая, имеет «не конституционный», а делегированный легисла- турами характер, который сегодня в США административ- ные учреждения принимают к производству и рассматрива- ют значительно больше заявлений и споров, чем суды.

В ряде административных учреждение, для которых рассмотрение заявлений или претензий частных лиц явля- ется частью их работы, созданы органы административной юстиции, ведущим звеном которых являются администра- тивные суды.

Учреждения, для которых рассмотрение споров является единственной функцией, постепенно трансформируются в на- стоящие суды. Эти квазисудебные органы осуществляют свои полномочия в двух основных направлениях: в сфере регули- рования лицензирования, надзора за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложения, а также в сфе- ре распределения - выдача пенсий и различных пособий.

Административная процедура. Основу администра- тивной процедуры США составляют гласность и доступ- ность административного процесса. Это достигается путем

широкого информирования граждан о том, чем админист- рация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами. Формами реализации гласности и доступности являются открытые заседания коллегиальных органов и открытые слушания в учреждениях нормотворческих и ква- зисудебных дел.

Контроль над администрацией. Важным условием обеспечения правомерности деятельности органов админис- трации является контроль, который осуществляется в виде внутреннего и внешнего наблюдения.

Внутренним контролем согласно Акту о генеральных инспекторах занимаются контролеры и инспекторы, кото- рые имеют право «получать и рассматривать» жалобы о растратах и злоупотреблениях служащих. Внешний конт- роль осуществляется Конгрессом и судами. Как всякий иной представительный орган, Конгресс осуществляет свои контрольные функции в форме постановки перед правитель- ственными органами вопросов, касающихся их деятельнос- ти. Он также издает законы о создании учреждений, кото- рые вправе и отменить, тем самым уничтожая свое создание или предоставляя ему новые полномочия¹.

¹ Фридман, Л. Введение в американское право / Л. Фридман. М., 1993. С. 101-102.

Важным гарантом прав и законных интересов граждан США от злоупотреблений административной власти явля- ются суды. Судебные органы имеют значительные полномо- чия в сфере определения правомерности действий того или иного административного органа. В частности, согласно § 704 пятого раздела Свода законов США «действие учреж- дения, подлежащее согласно закону проверке, а также окончательное действие учреждения, для которого не пре- дусмотрено иного действительного способа судебной защи- ты, подлежит судебной проверке». Законодательство США предоставляет гражданам и иным лицам широкие права на обращение в суды по поводу незаконного действия или зло- употребления властью того или иного чиновника. При этом они защищены от административной «волокиты». В соот- ветствии с Примерным штатным законом об администра-

тивнои процедуре «лицо может обратиться в суд, если про- хождение всех административных инстанций может нанес- ти лицу непоправимый ущерб».

Судебный контроль над администрацией в США подраз- деляется на статутный и нестатутный. Статутная форма контроля определяется законом, в котором имеется указа- ние о введении административного приказа судом. К неста- тутным относятся «прерогативные» приказы. К этой форме контроля суды прибегают в случаях отсутствия необходи- мого указания и поступления от апеллянта соответствую- щей просьбы. Как указывает Л. Фридман, судебный надзор за деятельностью административных органов в США сегод- ня стал жестче, чем раньше: судьи вообразили себя сторо- жевыми псами. Это, отмечает он далее, связано с рядом факторов, в частности: административный процесс соглас- но общественному мнению раздут и неэффективен; судеб- ный контроль достаточно дорог и требует больших затрат времени; суды стали меньше уступать давлению ведомств %