Глава 5. Основные черты административного права зарубежных стран

1. Административное право стран англосаксонской правовой системы

Как видно из истории административного права, к пер- вым его источникам юристы-исследователи относят госу- дарственно-правовые системы Германии и Франции¹. Имен- но там впервые наиболее ярко и интенсивно проявилась его роль.

Но своим развитием административное право обязано и другим странам, в том числе России, Англии, Италии, Япо- нии, Китаю и др.² Безусловно, каждая из стран соответ- ственно развитию ее основных административно-правовых институтов внесла свои особенности в общую конструкцию теории и практики административного права. И это вполне закономерно. Административное право зарубежных стран воплотило в себя не только общие тенденции исторической эволюции отдельных стран, но и тенденции современного развития их государственности.

¹ Однако это положение не бесспорно: стоит лишь вспомнить об ад- министративно-правовых актах Речи Посполитой, упомянутых нами ранее и действовавших на территории Беларуси.

² Как развивалась наука административного права в европейских странах // Журнал рос. права. 1999. № 3/4. С. 203-215.

Как показывает анализ административно-правовых сис- тем зарубежных стран, выявляемые концептуальные общнос- ти и различия между ними создают возможность объедине- ния их в две большие группы. Это группы англосаксонского и континентального административного права. Континен- тальная система представлена странами Европы (за исключе- нием Великобритании), многими странами Латинской Амери- ки, а также Японией, отчасти Китаем, а также бывшим

колониальными странами, воспринявшими систему метропо- лии. Англосаксонская система действует в Великобритании, США и странах Содружества (Канаде, Австралии и Новой Зеландии), отчасти в Индии.

Правовая система Великобритании

Одна из особенностей права Великобритании проявля- ется в том, что оно имеет последовательный преемствен- ный характер - преемственность права , т.е. в отличие, например, от права таких стран, как Франция или Россия, оно не претерпевало никаких «революцион- ных» потрясений и эволюционно развивается с 1066 г. Следующей особенностью британского права можно считать отсутствие кодификации, т.е. письменных сводов, объеди- няющих правовые нормы, относящиеся к одному и тому же предмету регулирования. Особенностью английского права является и наличие в его системе судебных прецедентов. Сюда же можно отнести и использование института «непи- саного права» - правовых обычаев. Эти особенности бри- танского права проявляются и в сфере административного права.

Историю административно-правового законодательства Великобритании можно начать с появления таких право- вых актов, как Великая Хартия Вольностей (1215); Хабе- ас Корпус Акт (1679) или Билль о правах 1689 г., в кото- рых обоснована необходимость исполнительной власти уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность.

Однако возникновение и развитие административного права как самостоятельной отрасли начались, по сути, лишь с конца прошлого века. Именно к этому периоду относится наиболее интенсивный рост в стране административных уч- реждений. В это время появляются и многочисленные пра- вовые нормы, регулирующие организацию и деятельность государственных служащих. Основные принципы админист- ративного права, сформулированные в этот период, действу- ют и сегодня. Суть их может быть сведена к следующему: административная власть - необходимый элемент государ- ственной власти, однако общество и граждане должны быть

защищены от злоупотребления этой властью. Поддержание равновесия этой системы является основной задачей адми- нистративно-правового законодательства.

К особенностям британского административного права можно отнести: верховенство, парламента, разделение пол- номочий между администрацией и судами, ответственность министров, господство права¹.

Верховенство парламента в административном праве Великобритании проявляется в двух осцовных формах. Первая из них заключается в том, что высший государ- ственный орган страны формирует право государства, в том числе и административное. При этом никакой другой орган государства, в том числе и суды, не имеют права и полномо- чий объявить акт, принятый парламентом, неконституцион- ным. Ко второй форме верховенства парламента относится его контроль за деятельностью центральных административ- ных органов. Контроль осуществляется в виде запросов, ад- ресованных депутатами членам правительства, а также в ре- зультате прений, возникающих после речи королевы, в которой излагаются основные направления дёятедьности пра- вительства.

Один из основных принципов британского администра- тивного права заключается в том, что министры несут от- ветственность как за собственные действия, так и за дей- ствия их подчиненных: политическую - перед парламентом, юридическую - перед судами.

Принцип верховенства права в Британии включает следу- ющие положения: английский суд не выступает на стороне государства; государство выступает на правовом поле лишь как один из субъектов права, наряду с частными лицами.

¹ Foulres? D. Introduction to Adminustrative Law / D. Foulkes. Londo, 1972. P. 9.

Господство британского права как важнейшее условие существования административного права, по мнению уче- ного правоведа А. Дайси, проявляется: 1) в недопущении злоупотребления администрацией ее властью; 2) в подчине- нии всех подданных страны ее законам и судам; 3) в защи- те прав и свобод граждан судами.

К особенностям англосаксонского административного права можно отнести и первичность собственности, кото- рая рассматривается как ведущий социальный интерес в системе разнообразных интересов, которые должны быть сбалансированы в обществе¹.

Особенностью источников этого административного пра- ва является и то, что в их перечень включены не только государственные законы, но и правовые обычаи, решения судов и административные акты, в том числе и те, которые были приняты несколько столетий назад. К ним можно отнести и упомянутые нами выше Хабеас корпус Акт (1679) и Билль о правах (1689). В первом из них речь идет о запре- те привлекать к ответственности без решения суда и о не- медленном освобождении любого незаконно взятого под стражу, насильно помещенного в медицинское учреждение или лишенного свободы в иной принудительной форме. Билль о правах предоставил большие возможности парла- менту, ограничив власть монарха, а также обязал испол- нительные структуры власти уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. В перечень источников административного права необходимо включить и законы о местном управлении (1972 и 1985), Закон об актах делегированного законодательства (1947), Закон о трибуналах и расследованиях (1971), Закон о полиции и магистратских судах (1994) и др.

Об администрации. К центральным административным органам, кроме Короны, относятся: правительство во главе с премьер-министром, лидером партии, получившей боль- шинство на парламентских выборах, тайный совет, мини- стерства и ведомства.

¹ Романов, А.К. Правовая система Англии: учеб. пособие / А.К. Рома- нов. М., 2000. С. 53.

Правительство, около 100 человек, включает в себя «кабинет» из 18-25 человек в составе: премьера, лорд-кан- цлера, канцлера казначейства (министра финансов), госу- дарственных секретарей (министров) внутренних дел, инос- транных дел, обороны, торговли, промышленности и других должностных лиц, занимающих наиболее важные посты. По сути, именно «кабинет» осуществляет в стране высшую

исполнительную власть. Деятельностью «кабинета» руко- водит премьер-министр. В правительство входят и другие министры, которые возглавляют те или иные министерства (именуемые, как правило, департаментами) и их замести- тели. Правительство составляют также министры без порт- феля; парламентские секретари министерств; лица, зани- мающие некоторые традиционные должности: лорд-канцлер, лорд казначейства, лорд - председатель совета, канцлер гер- цогства Ланкастерского, лорд - хранитель печати, главный почтмейстер и др.

Деятельность правительства осуществляется по следу- ющим направлениям:

1. Административно-политическая сфера, которую со- ставляют министерство иностранных дел и по делам Содру- жества, министерство обороны и внутренних дел, министер- ство гражданской службы.

2. Народное хозяйство: министерства финансов, тор- говли и промышленности, энергетики, транспорта, сельс- кого хозяйства, рыболовства и продовольствия. Национа- лизированный сектор (железнодорожный транспорт, связь, атомная, угольная, газовая, электроэнергетическая и ста- лелитейная отрасли промышленности, а частично автодо- рожный, воздушный и водный транспорт). Управляется под контролем соответствующих министерств государственны- ми корпорациями: Британской транспортной комиссией; Железнодорожным советом; Управлением атомной энерге- тики; Национальным угольным советом; Газовой корпора- цией; Электроэнергетическим советом; Британской корпо- рацией стали; Управлением британских аэропортов; Торговым управлением и др.

3. Социальная сфера: министерства занятости, образо- вания и науки, социального обеспечения, окружающей сре- ды. Административные трибуналы, рассматривающие спо- ры между администрацией и частными лицами.

Практическое руководство деятельностью государствен- ного аппарата осуществляет кабинет. Он также осуществ- ляет работу по подготовке законопроектов, в которых закрепляются его наиболее важные решения. Осуществля-

ет внешнеполитическое руководство. В соответствии с де- легированными ему парламентом полномочиями издает ад- министративные акты.

К системе административных органов Великобритании относится и Тайный совет при короне. Это крупнейший правительственный орган. В его состав входят министры кабинета, отдельные иные министры, судьи апелляционно- го суда, архиепископы англиканской церкви, почетные чле- ны. Решения, принимаемые этим органом, оформляются в виде приказов короны в совете. Сфера распространения этих приказов определена рамками королевской прерогативы, а также делегированных ей законом полномочий.

Государственная служба. История развития института государственной службы Великобритании начинается с пер- вых актов 1850-1870 гг. Именно в них были заложены ее основы, в том числе: открытые конкурсные экзамены для поступления на государственную службу и отделение управ- ления от политики. В соответствии со вторым принципом все должностные лица делятся на сменяемых политиков (премьер-министр, министры, государственные секретари и некоторые другие правительственные чиновники) и несменя- емых администраторов (профессиональные служащие, кото- рые не уходят в отставку вместе с правительством).

Понятие государственного служащего, а точнее «служа- щего публичного сектора», в Великобритании имеет содержа- ние, отличное от нашего. В частности, в состав служащих публичного сектора, кроме политических деятелей, входят:

1. гражданские служащие, к которые относятся работ- ники министерств и центральных ведомств, получающие жалование из государственных средств, выделяемых пар- ламентом;

2. судьи, военнослужащие, служащие полиции, органов местного самоуправления и публичных корпораций, учите- ля и работники национальной службы здравоохранения.

К правовым источникам, регулирующим гражданскую службу, относятся, прежде всего, приказы короны в Совете.

Управление в сфере гражданской службы осуществляет- ся министерством финансов и управлением министерства гражданской службы, которое возглавляет премьер-министр.

Гражданские служащие делятся на категории, группы и разряды. Каждая группа распределена по разрядам (сту- пеням). Размер жалования служащих зависит от класси- фикационной категории, группы, разряда, стажа, ценности и сложности работы. Служащие подлежат обязательному государственному страхованию и имеют право на пенсии по старости (обычно с 60 лет) и инвалидности.

Деятельность государственных служащих подвергается некоторым ограничениям. В частности, служащим высших и низших групп запрещено заниматься общенациональной политикой. Для служащих министерств и ведомств введены ограничения на деятельность в области финансов. С 1946 г. служащие Великобритании имеют свои профсоюзы.

Деятельность администрации. К основным формам деятельности административных органов Великобритании относятся нормотворческая (делегированное законодатель- ство) и административная юстиция.

Как Правило, полномочия в сфере нормотворчества де- легируются министрам. Решения, которые выходят за пре- делы полномочий отдельных министров, принимаются пре- мьер-министром от имени короны, в виде приказов в Совет.

Административная юстиция Великобритании осуществ- ляется в двух формах: трибуналами, представляющими со- бой своеобразные административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями.

Нормотворческая деятельность органов управления кон- тролируется парламентом и судами. Контроль осуществля- ется в процессе рассмотрения в этих органах жалоб на дей- ствия администрации. Деятельность судебных органов по рассмотрению жалоб базируется на доктрине и14га лгагез выс- шей силы, в соответствии с которой суд принимает жалобу на действия администрации, если та превышает полномо- чия, предусмотренные законом. В качестве второго правила в деятельности судов можно считать их бесспорную власть над администрацией учреждений, когда они в рамках своих полномочий неправильно применяет нормы права.

В соответствии с британским законодательством корона не отвечает за ошибки судей и действия служащих, не на- значенных и не оплачиваемых центральными органами вла-

сти. Во всех остальных случаях корона отвечает за дей- ствия ее служащих при исполнении ими должностных обя- занностей, в том числе и при осуществлении ими дискрет- ной власти, а тем более при небрежном исполнении служебного долга. Кроме того, служащие несут личную от- ветственность за причиненный ими вред.