2. Основные этапы истории науки административного права

¹ Казанский, П.Е. К вопросу о подготовке преподавания на юридичес- ких факультетах / П.Е. Казанский. Одесса, 1901. С. 10.

Науку административного права можно отнести к од- ной из наиболее молодых правовых наук: ее возраст насчи- тывает около трехсот лет. Источниками же гражданского права считаются законы царя Хаммурапи (1750 г. до н.э.), законы XII таблиц Древнего Рима (451-450 г. до н.э.) и др. К источникам уголовного права должно отнести законы Ману Древней Индии, законы Древнего Египта и многие другие. «Знание истории права для юриста, как верно за- метил в свое время ученый-правовед П.Е. Казанский, - то же самое, что знание естественных наук для врача. Только тот, кто понимает право исторически как произведение из- вестных общественных условий, как результат известного развития, может верно оценивать значение его различных начал, применять его в настоящем и содействовать разви- тию его в будущем. Только тот будет действительным мас- тером своего дела в малом и крупном» ¹. Анализ истории

развития науки административного права позволяет назвать в качестве одного из источников камералистику - науку о финансах, экономике, управлении¹. В работах таких уче- ных^ как М. Оссе (1506-1557) и Г. Обрехт (1547-1612) были заложены основы инструментария изучения науки управления, как и ее структуры. В это время камеральная наука вклю^ла в себя и полицейскую науку. Об этом мож- но судить, например, по названию одной из работ Г. Обрех- та «Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении .полиции» (1617). Изучением камералистики занимались студенты европейс- ких университетов. Первые кафедры камералистики были учреждены королем Пруссии Фридрихом Вильгельмом I в университетах Галле и во Франкфурте. В дальнейшем разви- тие камералистики было связано с обособлением входящих в нее дисциплин, наиболее значимой из которых было «по- лицейское право». Особенно бурное развитие наука управле- ния² получила в XVIII в., когда были заложены основы понятия «власть полиции», которая включала в себя госу- дарственное обеспечение «хорошего порядка», проявление заботы о благосостоянии общества.

Процесс развития «науки полиции» или полицейского права завершился на рубеже Х1Х-ХХ вв. Особенно актив- но он проходил во Франции и Пруссии.

¹ Немецкий термин «КатегаИап» происходит от латинского «сатега» и означает «наука административного управления». Камеральная (или камералистическая) наука возникла в Австрии и Германии в XVII в.

² Практически до XIX в. литература по управлению именовалась «по- лицейской наукой», она включала в себя комбинацию из описа- ния управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по осуществлению ад- министративных действий (см.: Старилов, Ю.Н. Административное право: история развития и основные концепции / Ю.Н. Старилов. М., 2002. С. 12-14).

В этих странах было создано и соответствующее зако- нодательство. Теория полицейского права этого времени складывалась под влиянием таких ученых, как Н. Дела- мар, выпустившего в 1705 г. «Трактат о полиции», где представлен полный свод полицейских постановлений и дано научное описание полицейской деятельности;

И. Юсти, в работе которого «Основы (принципы) полицей- ской науки» (1782) не только выделены основные принци- пы, но и впервые отмечена необходимость обособления по- лицейской науки; Г. фон Берга, издавшего семитомную работу, включавшую «Справочник германского полицейс- кого права» (1799-1806). В этой работе автор рассматри- вает возможность ограничения полицейской деятельности в рамках правового государства.

В числе ученых, стоящих у истоков административного права, можно назвать также таких немецких правоведов, как Р. Моль с его «Наукой полиции как учении о правовом государстве» (1832) и Л. Штейна «Учение об управлении» (1867). Основными вопросами, разрабатываемыми учены- ми-полициистами, оказались охрана общественного поряд- ка, общественной безопасности и благосостояния граждан.

Именно они, исследуя деятельность полиции по обеспе- чению общественного порядка и безопасности, связанной с защитой прав и интересов граждан, пришли к выводу о расширении сферы деятельности полицейского права и за- мены его понятием административного права.

К завершающему этапу науки полицейского права мож- но отнести деятельность немецкого административиста О. Майера, главной работой которого может быть названо «Немецкое административное право» (1985). В ней автор сформулировал основную задачу науки административного права, суть которой он видит в исследовании юридической природы действующих органов государственного управления, описании форм их деятельности и организации взаимодей- ствий с гражданами в конфликтных ситуациях и создании механизмов их устранения. У истоков административного права стоял и французский исследователь Г. Бартелями, опубликовавший в 1901 г. работу «Элементарный трактат об административном праве». Работа состоит из трех час- тей, которые соответственно посвящаются системе органов управления, формам и методам их деятельности, админист- ративным судам и процедурам по судебным искам.

Значительную роль в развитии административного права сыграли и работы российских ученых, среди которых можно назвать двухтомник «Полицейское право» И.Е. Андреевс-

кого (СПб., 1874-1876), пособие «О понятии полицейского права» А.С. Окольского (Варшава, 1894), И.Т. Тарасова - «Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении» (Киев, 1874), М.М-. Шпилевского — «Полицейское право как самостоя- тельная отрасль правоведения» (Одесса, 1875), учебник административного права (Полицейское право. Право внут- реннего управления) В.В. Ивановского (Казань, 1908), «Ос- новные начала административного права» А.И. Елистра- това (М., 1917).

К числу российских авторов того времени, заложивших основы современного административного права, можно от- нести, прежде всего, В.В. Ивановского и А.И. Елистрато- ва. В частности, последний в своей работе «Основные нача- ла административного права» предложил свою систему административного права, которая состояла из Общей и Особенной частей. Общая часть включала в себя пять само- стоятельных частей, в которых освещались вопросы:

1. задач, источников административного права, адми- нистративно-правовой науки;

2. публично-правовых отношений (их понятия, учение о должностях и органах государства, виды админис- тративных учреждений, должностных лиц, админис- тративной службы, публичные права и обязанности граждан как объектов публичного права);

3. публично-правовых актов (понятие и виды актов пуб- личного права и административных актов, их подза- конный характер, административное принуждение);

4. системы административных учреждений (организации земских учреждений, городского общественного управления, сословных учреждений, административного устройства органа);

5. защиты публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц).

В основу Особенной части А.И. Елистратов отнес систе- му различия между личными, вещными и обязательствен- ными публичными правами. При этом личные права, обес- печивающие человеку известную форму свободы от административного, а частично - и всякого иного государ-

ственного вмешательства, образуют в своей совокупности права личной свободы. Вещные права, дающие админист- ративному учреждению вещную основу для осуществления возложенных на него публичных функций (права в отно- шении вещей общего пользования), образуют институты публичного вещного права. Обязательственное публичное право составляют, с одной стороны, права граждан на оп- ределенные действия со стороны администрации (права пуб- личных служб в тесном значении этого слова), а с другой - права административных учреждений на определенные дей- ствия (повинности и налоги)¹.

По сути, предложенные А.И. Елистратовым основные положения, подход и система административного права со- хранялись долгое время и нашли отражение не только в его последующих работах, к числу которых можно отнести и учебник административного права, изданный в 1929 г., но и в работах других авторов. Актуальны они и сегодня.

В период 40-50 гг. особенную известность получили такие авторы, как С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, Г.И. Пет- ров, Ц.А. Ямпольская, Е.А. Шорина. В это время был опубликован первый учебник административного права (1940).

Значительное развитие административное право полу- чило в 60-80-е гг. В этот период появилось много интерес- ных и содержательных работ. Среди них можно выделить монографические исследования «Предмет административно- го права» (1967) и «Административные правовые отношения Ю.М. Козлова (1976), «Советские административно- правовые отношениям Г.И. Петрова (1972), «Нормы административного права и их применение» А.П. Коренева (1978), «Теория административного права» В.А. Юсупова (1985), «Государственное управление: проблемы методологии правового исследования» Г.В. Атаманчука (1975), «Те- оретические проблемы государственного управления» А.Е. Лунева (1974).

¹ Елистратов, А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. 2-е изд. М., 1917. С. 66-67.

Особым событием этого периода является издание шес- титомного курса «Советское административное право: Ме-

тоды и формы государственного управления» (1977); «Го- сударственное управление и административное право» (1978); «Управление в области адмшщстративно-полити- ческой деятельности» (1979); «Управление социально- культурным строительством» (1980); «Управление отрас- лями народного хозяйства» (1982), подготовленного группой авторов в составе Ю.М Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е Лунева, М.И. Пискотина, В.И. Шабайлова и др.

В числе работ, представляющих особый интерес, име- ются и монографические исследования белорусских авто- ров. К ним можно отнести такие, как «Государственная дисциплина: сущность, функции, значение» Д.А. Гавриленко, «Управление социально-культурным строительством» В.И. Шабайлова, «Государственное управление строительством в СССР» А.М. Абрамовича (1982), «Начальник и подчинённый: Правовые аспекты служебных от- ношений» А.Г. Тиковенко (1984) и др.

Как видно, багаж прошлых десятилетий, оставленный нам учеными-административистами, значителен. И несмот- ря на существенные изменения в обществе и государстве, нельзя недооценивать содержательную сторону этого науч- ного наследия. Безусловно, наука административного пра- ва, как и иные правовые науки, ранее характеризовалась, прежде всего, проявлением государственно-политического подхода к изучению правовых явлений. В последние годы эти тенденции преодолеваются. Происходит своеобразная переоценка административного права, обусловленная изме- нением государственной системы, в основу которой зало- жен приоритет интересов человека и общества перед госу- дарством. Формирование нового научного подхода относится к концу 80-х - началу 90-х гг. В это время, после некото- рого «затишья», наука административного права получила новые возможности для своего развития.

К сожалению, наряду с положительным в области на- уки административного права, впрочем, как и в иных сфе- рах науки, появились тенденции, не способствующие ее эффективному развитию. Имеются в виду процессы, свя- занные с разрывом сложившихся в последние десятилетия связей между учеными-административистами стран, входив- ших в состав СССР. Отрадно, что в последние годы эти

связи возобновляются. Появление самостоятельных неза- висимых государств на постсоветском пространстве обусло- вило и развитие национальных отраслей права, в том чис- ле и в сфере административного права.

В связи с этим, учитывая наиболее тесные связи бело- русской и российской административно-правовой науки, вспомним некоторые наиболее интересные, на наш взгляд, работы российских авторов. В частности, монографии К.С. Вельского «Феноменология административного пра- ва» (1995), Ю.П. Соловья «Правовое регулирование дея- тельности милиции в Российской Федерации» (1993), Е.А. Агеева «Юридическая ответственность в государствен- ном управлении» (1990), А.В. Демина «Общие вопросы те- ории административного договора» (1998). Особенно актив- но работают российские административисты над учебной литературой. Перечень этих работ весьма широк. Это и объемный «Курс административного права и процесса» Ю.А. Тихомирова, и учебники, авторами которых являются: Бахрах Д.Н. «Административное право» (1996, 2000), Але- хин А.П., Козлов Ю.М, Кармолицкий А.А. «Административ- ное право Российской Федерации» (1997), А.П. Коренев «Ад- министративное право России» (1996), Овсянко Д.М. «Административное право» (1997, 2000), Старилов Ю.Н. «Курс общего административного права», в 3 т. (2002) и др.