И.И. Мах

^{АДМИНИСТРАТИВНОЕ}

ПРАВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Курс лекций

Минск « Амалфея» 2008

УДК 342.9(476)(075.8) ББК 67.401(4Беи)я73 М 36

Рекомендовано кафедрой государственного права Государственного института управления и социальных технологий БГУ 2 декабря 2007 г., протокол № 4

Рецензенты: заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, профессор Л.Л. Попов

заслуженный деятель науки Республики Беларусь, член-корр. НАН РБ, доктор юридических наук, профессор В.И. Шабайлов

Мах, И.И.

М 36 Административное право Республики Беларусь : курс лекций / И.И. Мах. - Минск : Амалфея, 2008.

18ВК 978-985-441-692-2.

Предлагаемая работа является одной из самых полных среди имеющихся сегодня в республике аналогичных учебных изданий. В ней освещены все темы курса «Административное право», изучаемого в высших учебных заведениях Республики Беларусь.

Предназначена для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических вузов. Может быть использована как в Республике Беларусь, так и в Российской Федерации.

УДК342.9(476)(075.8) ББК 67.401(4Беи)73

Часть I

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел 1

ПОНЯТИЕ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 1. Предмет, метод, принципы и система административного права

1. Предмет административного права

Согласно общепринятому положению одним из основ- ных признаков отрасли права служит ее предмет, то есть общественные отношения, на которые распространяют свое действие нормы данной отрасли права. Следовательно, оп- ределив предмет отрасли, мы можем установить своеобраз- ные границы между конституционным, гражданским, тру- довым, уголовным и другими отраслями права. Безусловно, это положение в основном верно. Оно помогает нам в вос- приятии различных отраслей права, их дифференциации. Но очевидно и другое. Выделение конкретного круга обще- ственных отношений, составляющих предмет любой отрас- ли, представляется задачей весьма сложной, а в определен- ной мере и просто неразрешимой.

Аналогичная ситуация существует и в определении круга общественных отношений, регулируемых административным правом. Проблема заключается прежде всего в их «всеохватывающей» сущности. Именно на это указывает абсолютное большинство ученых-административистов.

¹ Бельский, К.С. К вопросу о предмете административного права / К.С. Бель- ский // Государство и право. 1997. № 11. С. 15; Петров, ГЛ. Совет- ское административное право / Г.И. Петров. М., 1960. С 18; Админи- стративное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2001. С. 7.

Отмечая единодушие ученых-правоведов по поводу ха- рактеристики предмета административного права, обратим внимание на имеющиеся у них расхождения в определении его содержания. Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов, авторы учебника «Административное право Российской Федерации», на основе анализа содержания администра- тивно-правовых отношений приходят к выводу о том, что в качестве предмета административного права выступают общественные отношения, которые возникают, развивают- ся и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной Власти¹.

Несколько иначе определяет предмет административного права В.А. Юсупов, который считает, что административно- правовые отношения, составляющие предмет административ- ного права, - это преимущественно государственно-аппарат- ные отношения; отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоох- ранением, культурой и т.д.²

¹ Уточняя данную позицию, Ю.М. Козлов указывает в дальнейшем на то, что предмет административного права включает две группы обще- ственных отношений управленческого характера: 1) отношения, не- посредственно связанные с осуществлением государственного управле- ния, т.е. с реализацией исполнительной власти; 2) иные отношения, в частности внутриорганизационные, возникающие в процессе деятель- ности других государственных органов (см.: Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001. С. 23).

² Юсупов, ВЛ. Теория административного права / В.А. Юсупов. М., 1985. С. 7.

³ Бельский, К.С. Феноменология административного права / К.С. Бель- ский. Смоленск, 1995. С. 20; Козлов, Ю.М. Предмет советского админи- стративного права / Ю.М. Козлов. М., 1967. С. 5-6.; Сорокин, В.Д. О структуре предмета правового регулирования / В.Д, Сорокин // Пра- воведение. 1972. № 6. С. 79; Ямпольскал, ЦЛ. О месте административ- ного права в системе советского социалистического права / Ц.А. Ям- польская // Сов. гос. и право. 1956. № 9. С 96; Коренев, А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. М., 1978. С. 5; Веремеенко, ИМ. Механизм административно-правового регули- рования в сфере охраны общественного порядка / И.И. Веремеенко. М., 1981. Ч. 1. С. 29.; Бахрах, Д.Я". Административное право: учеб. для вузов / Д.Н. Бахрах. М., 1999. С. 25.

^{Свое определение предмета административного права предлагают и другие известные ученые-административисты 3.}

Таким образом, можно сделать заключение о том, что предмет административного права, его содержание и сегодня являются предметом дискуссии ученых-правоведов.

И это вполне объяснимо. Особенно если иметь в виду весьма широкую сферу административно-правового регулирования в современном государстве. Подтверждается это и административно-правовой практикой. Ее изучение показывает, что граждане, предприятия, организации и иные общественные формирования в повседневной жизни и деятельности постоянно вступают между собой в общественные отношения, регулируемые нормами административного права. Нормы административного права распространяют свое действие на отношения, возникающие в процессе реализации гражданами и организациями ряда своих прав и свобод, скажем, при обращении их в соответствующие государственные органы. Отношения административно-правового характера возникают и при обеспечении компетентными административными органами своих правоохранительных функций, например, в случаях нарушения гражданами возложенных на них обязанностей. Административно-правовые отношения иногда имеют и договорной характер, например при заключении административных договоров между субъектами органов публичной администрации и т.д.

Вместе с тем не все отношения, участниками которых становятся граждане, регулируются административным правом. Так, общественные отношения, возникающие в процессе заключения гражданами договоров займа, имущественного найма, дарения и других, не запрещенных законом договоров, регулируются нормами гражданского права. Избирая депутатов в органы представительной власти, граждане становится участниками конституционно-правовых отношений. Поступление того или иного гражданина на службу является основанием возникновения между ним и органами администрации учреждения, организации отношений, регулируемых нормами трудового права.

И все же мы можем с полной уверенностью, во-первых, повторить тезис о том, что круг общественных отношений, составляющих предмет административного права, настолько обширен и разнообразен, что практически невозможно

дать их исчерпывающий перечень; во-вторых, сказать о том, что определение узкого круга их норм представляется достаточно сложным, а сведение их только к управленческим отношениям является весьма дискуссионным¹.

Однако, как нам представляется, этого и не следует делать. Ведь в задачу учебного курса «Административное право» входит не перечисление с возможно большей точностью и тщательностью всех общественных отношений, регулируемых административным правом, а выявление тех общих свойств, которые и позволили объединить их в предмет од- ной отрасли. Именно они позволяют обнаружить в много- численных правовых отношениях, регулируемых нормами различных отраслей, отношения административно-правового характера.

Административное право обслуживает сегодня наиболее важную и динамично развивающуюся сферу общественных отношений, связанных с реализацией государством исполнительских и управленческих функций. Основной целью административного права, как и иных отраслей правовой системы любого государства, является обеспечение интересов проживающих в нем граждан. В свою очередь достижение этой социально важной задачи невозможно без определенного государственно-правового механизма, отражающего объективно складывающуюся в конкретном государстве систему общественных отношений.

¹ Козлов, Ю.М. Предмет советского административного права /Ю.М. Коз- лов. С. 5, 6; Ямполъская, ЦА. О месте административного права в системе советского социалистического права / Ц.А. Ямпольская. С. 96; Сорокин В.Д. О структуре предмета правового регулирования / В.Д. Сорокин. С. 79;- Коренев, А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. С. 5; Веремеенко, И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны обще- ственного порядка / И.И. Веремеенко. С. 29.

Одним из элементов этого механизма является государственная власть. Проявление социально необходимой меры этой власти реализуется в административно-правовых отношениях, составляющих предмет административного права. Вследствие этого административно-правовые отношения, составляющие предмет отрасли, имеют властный (императивный) характер.

Административно-правовые отношения можно разделить на отношения, возникающие:

1. между органами публичной администрации, осуществляющими функции государственного управления, и гражданами в процессе выполнения первыми поставленных перед ними государством задач;

2. между гражданами и органами публичной администрации в процессе реализации первыми своих демократических прав, свобод и обязанностей, т.е. осуществления ими права управления государством;

3. в процессе осуществления органами публичной администрации контрольных и надзорных функций в сфере обеспечения законности в деятельности предприятий, организаций и учреждений;

4. в результате внутрисистемной управленческой деятельности органов публичной администрации.

Таким образом, общественные отношения, составляющие предмет административного права, являются не только элементом системы властеотношений, но носят также управленческий, в том числе внутриуправленческий характер. Их цель - обеспечение эффективности деятельности органов публичной администрации по выполнению возложенных на них государственно и общественно значимых задач. Следовательно, эти отношения складываются в процессе реализации органами публичной администрации и их должностными лицами государственно-управленческих функций.

Круг административно-правовых отношений не замыкается лишь отношениями властными, «вертикальными», субординационными, построенными на объективно необходимой формуле «власти-подчинения».

Административно-правовые отношения могут иметь и «горизонтальный» характер. Причем в качестве одной из сторон этих административно-договорных отношений могут выступать граждане. Административно-правовые отношения могут иметь и «диагональный» характер (например, между не соподчиненными, не равными по своему системно-иерархическому уровню органами).

Согласно статье 2 Конституции Республики Беларусь ее правовая система должна обеспечивать приоритет интересов человека перед интересами общества и государства. Элементом механизма обеспечения этих прав может служить и равенство прав органов государства и его граждан в сфере государственного управления. Это равноправие обеспечивается избирательным правом граждан, референдумами, обращениями в органы государственного управления и другими способами.

Одной из форм проявления такого равенства являются предложения граждан, суть которых сводится к их участию в процессе улучшения деятельности государственных учреждений, организаций, органов и предприятий. В этом случае отношения, возникающие между гражданами и соответствующими органами, учреждениями и предприятиями, получают не только административный, но и партнерский характер, обусловленный единой целью – совершенствования деятельности государственной системы. Формой «горизонтальных» административно-правовых отношений являются и отношения, возникающие в результате подачи гражданами жалоб на действия того или иного служащего государственного органа, нарушившего их право. В результате подобных обращений у органа государственной власти появляется правовая обязанность - обеспечить определенные условия договоренности об удовлетворении; с одной стороны - претензий гражданина, с другой - полнейшему использованию возможностей органа.

Исходя из этого, можно сделать заключение о том, что административно-правовые отношения, составляющие предмет административного права, - это и отношения, возникающие в процессе осуществления гражданами своих демократических прав и свобод и выполнения возложенных на них конституционных обязанностей.

Таким образом, предмет административного права составляют общественные отношения властного (организационного) характера, возникающие между органами публичной администрации, их должностными лицами и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления ими функций государственного управления.