Подібні та відмінні риси у аграрній політиці сша та єс

Деякі з розглянутих механізмів аграрної політики США та ЄС протягом останніх десятиліть еволюціонують в однаковому напрямку. Проте залишаються суттєві відмінності в їх підходах до підтримки сільського господарства, особливо в їх відносній залежності від підтримки доходів і цін. Як США, так і ЄС зменшили цінову підтримку для деяких товарів, принаймні частково замінивши підтримку цін на них через прямі виплат виробникам. Разом з тим ЄС продовжує покладатися на підтримку ринкових цін більше, ніж США.

У США прямі виплати (раніше – виплати за гнучкість виробництва) тепер не прив’язані до поточного рівня виробництва та цін, а нові протициклічні виплати не прив’язані до поточного виробництва, хоча й прив’язані до поточних цін. Європейські компенсаційні виплати для зернобобових культур та поголів’я тварин не прив’язані до поточних цін, проте прив’язані до поточної площі посіву та поголів’я тварин, які разом з тим обмежуються.

У США програма гнучкого виробництва була допоміжним механізмом для відокремлення виплат підтримки від обсягів виробництва. Виробники отримали свободу виробляти практично будь-яку продукцію рослинництва або виводити землю з виробництва без втрати права на одержання прямих виплат. Європейські виробники мають обмежену форму гнучкості виробництва, яка дає їм можливість отримувати виплати, якщо вони продовжують вирощувати зернобобові культури або виводять землю з виробництва.

Зі скороченням підтримки цін і державних закупівель потреба у механізмах використання надлишків продукції як у США, так і у ЄС, також зменшилась. Субсидування експорту в США останніми роками обмежувалося лише молочними продуктами та м’ясом птиці. ЄС продовжує субсидувати експорт багатьох видів продукції, ціни на які підтримуються, хоча ЄС має зобов’язання у рамках СОТ щодо скорочення рівня субсидування. Останнім часом проблемою для ЄС залишаються інтервенційні надлишкові запаси яловичини, хоча частково ця проблема пов’язана із зменшенням попиту на цю продукцію і заходами для протидії губчастоподібній енцефалопатії (“коров’ячому сказу”).

Відмінності в аграрних політиках США та ЄС також полягають у ставленні до митних процедур (включаючи імпортні тарифи та тарифні квоти) як засобів підтримки власного аграрного сектору. Європейські тарифи є в середньому більшими, і кількість тарифів, що перевищують 100%, у ЄС також є більшою.

В цілому ЄС надає більшу підтримку агарному сектору, яка більше прив’язана до виробництва, ніж у США, і витрачає на підтримку сільського господарства значно більше бюджетних коштів.

Фактори, що впливають на аграрну політику

Фактори, які визначали та продовжують визначати формування аграрної політики в США та ЄС, можуть бути найкращими індикаторами того, в якому напрямку розвиватимуться їх аграрні політики надалі: стануть з часом більш схожими, чи більш відмінними. До таких факторів належать “історичні” відмінності в політичному контексті, обмеження бюджетного фінансування, торговельні угоди (включаючи розширення ЄС), а також нові питання, пов’язані із зростаючими вимогами до охорони довкілля, безпеки та якості продовольчих товарів, розвитку сільської місцевості та змін структури сільського господарства.

Історичні відмінності в політичному контексті

Сучасні аграрні політики в США та ЄС є результатом їх еволюції та змін протягом попередніх 30 років. Коріння нинішньої аграрної політики США можна знайти в програмах цінової підтримки сільськогосподарської продукції, започаткованих в часи Великої депресії 30-х років минулого століття. В умовах надзвичайно низьких цін на сільськогосподарські товари політики прийняли рішення про запровадження програм, які б підтримували доходи фермерів і одночасно гарантували б наявність продуктів харчування за доступними цінами для працівників інших галузей економіки. З того часу підтримкою цін політики реагували на циклічні випадки падіння цін, викликані перевиробництвом і/або зменшенням світового попиту.

На противагу цьому Спільна аграрна політика (САП) ЄС виникла внаслідок умов, які домінували в Європі після Другої світової війни, коли продовольча безпека була основною турботою населення, яке ще добре пам’ятало брак продуктів харчування. САП повинна була вирішити проблеми аграрного сектору, який характеризувався дрібними сімейними фермами, низькою продуктивністю та низькими доходами фермерів. САП залишається сьогодні переважно внутрішньо орієнтованою політикою, основною метою якої є підтримка доходів фермерів.

З перших днів існування САП європейське сільське господарство стрімко розвивалося під впливом високих цін підтримки та нових технологій. Для ЄС нестача продовольства вже не є проблемою; виробництво більшості сільськогосподарських товарів перевищує вимоги споживачів, частково через те, що зростання споживання уповільнювалося високими цінами підтримки. Як наслідок, починаючи з 60-х років минулого століття, ЄС з нетто-імпортера перетворився на одного з найбільших світових нетто-експортерів пшениці, цукру, м’яса та молочних продуктів. Проблему нестачі продовольства замінила проблема його надлишків.

Водночас стан ЄС як нетто-експортера і необхідність обмеження субсидій відповідно до Уругвайської угоди по сільському господарству СОТ підірвали конкурентоспроможність європейського сільського господарства. Саме ця потреба в підвищенні конкурентоспроможності лежить в основі додаткових скорочень цін підтримки в рамках реформи аграрної політики “Агенда 2000”.

У 80-х роках у США товари, на які уряд підтримував ціни, мали обмежені можливості збуту, а зростання світової пропозиції підривало зусилля з її регулювання на внутрішньому ринку. Державні запаси товарів, на які поширювалися відповідні програми, неухильно зростали, а рекордні витрати на аграрний сектор у поєднанні з величезним дефіцитом державного бюджету змушували переглянути політику підтримки аграрного сектору. Сільськогосподарське законодавство 1985 та 1990 років залишало традиційну комбінацію підтримки цін, регулювання пропозиції та підтримки доходів, але запровадило зміни, які робили фермерів більш ринково орієнтованими за рахунок скорочення підтримки цін, заміни цінової підтримки для деяких культур маркетинговими позиками, ринок прозорішим, запроваджували більшу гнучкість у виробництві та приділяли більше уваги розвитку американського експорту сільськогосподарських товарів.

Сільськогосподарське законодавство 1996 р. призвело до кардинальних змін у системі федеральної допомоги фермерам. Законодавством вводилася система, що дозволяла майже повну гнучкість виробництва і обіцяла тривалу урядову підтримку у полегшенні доступу до світових ринків. Для полегшення переходу в умовах скорочення підтримки доходів законодавство відокремило зменшені виплати підтримки доходів від виробничих рішень. З поверненням періоду низьких цін на багато товарів протягом 1998-2001 рр. було здійснено серію надзвичайних виплат, переважно у вигляді додаткових виплат з підтримки доходів. Фермерський акт 2002 р. хоча й збільшив рівні підтримки порівняно з Актом 1996 р., продовжив дію програм гнучкості виробництва на базі історичного рівня виробництва.

Обмеження, обумовлені розміром бюджетних витрат і торговельними угодами

Бюджетні обмеження. Фінансові обмеження є важливими як для США, так і для ЄС, хоча для США протягом останніх років вони мають менше значення. Потреба в скороченні урядових витрат через жорсткий бюджетний дефіцит унеможливила для американських законодавців збільшення витрат на сільськогосподарські програми в 90-х роках минулого століття. Однак бюджетний профіцит на початку обговорень Фермерського акту 2002 р. та низькі ринкові доходи фермерів разом з іншими факторами призвели до суттєвого збільшення витрат на сільськогосподарські програми. Разом з тим бюджетні питання знову можуть стати важливими для американської сільськогосподарської політики у світлі поновлення бюджетних обмежень.

Підтримка сільського господарства в ЄС також вимагає величезних витрат. Сьогодні на САП припадає приблизно 46% бюджету ЄС, хоча раніше на підтримку сільського господарства витрачалося до 70% всього бюджету ЄС. Законодавством ЄС передбачена верхня межа (яку іноді порушують) на витрати на сільськогосподарські програми. ЄС також стоїть перед проблемою бюджетних витрат у зв’язку з його розширенням. Необмежена підтримка цін при вступі до ЄС кількох нових країн-виробників сільськогосподарської продукції стає просто неможливою. Оскільки підтримка в ЄС рухається від цінової підтримки за рахунок споживачів до прямих виплат виробникам, що фінансуються з державного бюджету за рахунок платників податків, спроможність бюджету надати підтримку виробникам може бути ще більш обмеженою.

Торговельні угоди. Торгівля є надзвичайно вадливою для аграрного сектору як США, так і ЄС. Нарощування виробництва багатьох сільськогосподарських товарів випередило зростання внутрішнього попиту. За постійного зростання продуктивності США та ЄС повинні знайти канали збуту надлишків виробленої продукції , якщо вони хочуть і надалі мати міцний аграрний сектор. Це дуже сильно впливає на зміни в американській аграрній політиці з 80-х років минулого століття, коли в аграрній політиці дедалі більший наголос робився на необхідності прийняття виробничих рішень на підставі вимог ринку, що досягалося шляхом скорочення підтримки цін, скасування регулювання пропозиції та надання гнучкості при виробництві для багатьох цільових товарів. Аграрна політика ЄС лише нещодавно стала враховувати потребу в підвищенні конкурентоспроможності експорту завдяки скороченню цінової підтримки для деяких товарів, хоча при цьому посилилося регулювання пропозиції для обмеження витрат на підтримку експорту.

Зусилля в досягненні відкритої міжнародної торгівлі сільськогосподарськими товарами через багатосторонні та регіональні торговельні угоди посилили вплив змін на міжнародних ринках на сільське господарство США. Водночас ці угоди наклали обмеження на традиційну американську політику підтримки виробництва окремих товарів. Домовленості Уругвайського раунду переговорів по сільському господарству та підписана багатостороння угода з торгівлі сільськогосподарською продукцією змушує США та ЄС враховувати відповідні обмеження у своїх аграрних політиках.

Уругвайська угода мала більший вплив на європейську товарну політику, ніж на американську. Європейська реформа аграрної політики в рамках “Агенди 2000” чітко підтверджує важливість вимог СОТ і потребу в скороченні підтримки цін. З іншого боку, зобов’язання в рамках Угоди по сільському господарству не вимагають суттєвих змін в аграрній політиці США. Внутрішня підтримка в США в рамках “жовтого кошика” не перевищувала 29% граничного значення у перші три роки реалізації уругвайських домовленостей, а експортні субсидії на відповідні товари перебували в допустимих порогових межах.

Фермерський акт 2002 р. чітко підтвердив обмеження, накладені Угодою по сільському господарству. Акт вимагає від міністра сільського господарства США зменшити витрати на товарні програми, щоб ці витрати не перевищували встановленого рівня.

Оскільки як США, так і ЄС продовжують враховувати потреби своїх аграрних секторів і одночасно намагаються не виходити за дозволені межі підтримки, вони все більшою мірою надаватимуть підтримку в рамках політики фінансування програм охорони довкілля або розвитку сільської місцевості, які при цьому не будуть суперечити угодам щодо скорочення витрат на підтримку сільського господарства. Якщо подальші переговори в рамках СОТ щодо скорочення внутрішньої підтримки, що викривлює міжнародну торгівлю, імпортних тарифів та експортних субсидій виявляться успішними, ця тенденція у подальшому буде закріплена.

Значення нових чинників

Нові чинники, що охоплюють питання охорони довкілля, безпеки та якості продуктів харчування, розвиток сільської місцевості і зміну структури сільськогосподарського виробництва, значною мірою змінюють товарну політику США та ЄС. У США питання екології все більше тиснуть на політиків стосовно зменшення негативного впливу сільськогосподарського виробництва на довкілля. Фермерський акт 2002 р. збільшив дозволену підтримку для програм консервації земель на 80%. Спалахи хвороб, що передаються через їжу, та зростання усвідомлення важливості питань безпеки харчових продуктів спонукають ЄС до змін його аграрної політики.

Оскільки діяльність, не пов’язана із сільськогосподарським виробництвом, все більше домінує у економічному житті багатьох сільських громад, для стимулювання розвитку сільської місцевості політикам обох країн, можливо, доведеться вийти за рамки традиційних програм виробництва окремих товарів. Сучасний американський сільськогосподарський сектор є дуже диверсифікованим, в якому окремі ферми суттєво відрізняються за розмірами і видами діяльності, віком фермерів, відносинами власності та залежністю господарств від доходів від несільськогосподарської діяльності. Така різноманітність ускладнює можливість врахування потреб різних груп в межах однієї політики.

Європейська Рада 1999 р. в Берліні, на якій було прийнято пакет змін в аграрній політиці “Агенда 2000”, підтримала політику, спрямовану на досягнення “багатофункціонального, стабільного та конкурентоспроможного сільського господарства”. Реформа САП 1992 р. започаткувала виплати, пов’язані з охороною довкілля, включаючи виплати виробникам тваринницької продукції за використання менш інтенсивних технологій. Реформа політики “Агенда 2000” прискорила розвиток нової аграрної політики, посилюючи зв’язки між виплатами для підтримки виробників та вимогами охорони довкілля. “Агенда 2000” також віддзеркалила зростаюче занепокоєння щодо підтримки динамічного розвитку сільської місцевості та запровадила або розширила кількість відповідних програм.

Питанням безпеки та якості продуктів харчування аграрні чиновники ЄС протягом останніх років приділяють значну увагу, після того, як спалахи “коров’ячого сказу”, хвороб, що передаються через їжу, та ящуру підірвали довіру європейців до державних установ. Зміни в товарній політиці, спрямовані на перехід до екстенсивнішого тваринництва разом із жорсткішими стандартами щодо кормів та гігієни тварин, сприятимуть усуненню умов, пов’язаних із інтенсивним тваринництвом, яке спричиняє захворювання тварин, погіршує безпеку продовольчих товарів і посилює забруднення довкілля.