§ 13.2. Адміністративне судочинство як складова адміністративної юстиції

Зміст інституту адміністративної юстиції передбачає відповідне провадження в адміністративних судах, де у визначеному законом процесуальному порядку здійснюється розгляд адміністративних спорів окремої категорії.

Регламентація процесуальних засад вирішення публічно-право­вих спорів у адміністративних судах міститься у Кодексі адмініст­ративного судочинства України, який підписано 6 липня 2005 року Президентом України В. А. Ющенко (після накладення вето).

Основним завданням адміністративного судочинства с за­хист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування (публічна адміністрація), їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих пов­новажень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рі­шення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конститу­цією чи законами України встановлено інший порядок позовного провадження.

Запровадження адміністративного судочинства зумовило необ­хідність розмежування компетенції між адміністративними судами і Конституційним судом України; між адміністративними судами і загальними судами; адміністративними та господарськими судами.

283

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публіч­но-правові справи:

1. що віднесені до юрисдикції Конституційного суду України;

2. що належить вирішувати в порядку кримінального судо­чинства;

3. про накладення адміністративних стягнень;

4. щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положен­ня) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1. на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2. з використанням повноваження з метою, з якою це повнова­ження надано;

3. обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4. безсторонньо (неупереджено);

5. добросовісно;

6. розсудливо;

7. з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаю­чи несправедливій дискримінації;

8. пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рі­шення (дія);

9. з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судова система України являє собою сукупність усіх судів, яка побудована відповідно до їхніх компетенції, завдань та цілей і грун­тується на конституційних засадах правосуддя. Судочинство здійснюється відповідно до ст. 124 Конституції України та ст. З Закону України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 p., Конституційним судом України та судами загальної юрисдикції. Система судів загальної юрисдикції, у свою чергу, будується за принципом територіальності та спеціалізації.

284

Відповідно до принципів територіальності в кожній адміністра­тивно-територіальній одиниці створюється свій місцевий суд, у кожній області - апеляційний суд.

Спеціалізовані суди створюються з урахуванням компетенції, специфіки розгляду і вирішення окремих категорій справ. До них належать господарські й адміністративні суди.

Законом України «Про судоустрій України» передбачено у сис­темі судів загальної юрисдикції систему спеціалізованих судів, до яких, зокрема, належать і адміністративні суди.

Місцеві адміністративні суди є основною ланкою судової сис­теми, оскільки розглядають переважну більшість адміністративних справ, є судами першої інстанції, що вирішують справи по суті. Як місцеві суди КАС України визначаються місцеві загальні адмініст­ративні суди та окружні адміністративні суди.

Система адміністративних судів, на відміну від інших судів за­гальної юрисдикції, має, таким чином, свою специфіку. Якщо міс­цеві суди загальної юрисдикції створюються на рівні адміністра­тивно-територіальних одиниць (районі, районі у містах), то КАС України запроваджено дворівневу систему місцевих адміністратив­них судів, яка є найоптимальнішою, з точки зору доступності пра­восуддя, в адміністративних судах.

Отже, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:

1. адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;

2. усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяль­ності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їхня посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки.

Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним су­дом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

285

В ідповідно до Указу Президента України від 16 листопада 2004 р. «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх межі та кількісного складу суддів» з 1 січня 2005 р. в системі адміністративних судів України створено такі місцеві адміністративні суди: Окружний адміністративний суд Автоном­ної Республіки Крим; Вінницький окружний адміністративний суд; Волинський окружний адміністративний суд; Дніпропетров­ський окружний адміністративний суд; Донецький окружний ад­міністративний суд; Житомирський окружний адміністративний суд; Закарпатський окружний адміністративний суд; Запорізький окружний адміністративний суд; Івано-Франківський окружний адміністративний суд; Київський окружний адміністративний суд; Кіровоградський окружний адміністративний суд; Луганський окружний адміністративний суд; Львівський окружний адмініст­ративний суд; Миколаївський окружний адміністративний суд; Одеський окружний адміністративний суд; Полтавський окружний адміністративний суд; Рівненський окружний адміністративний суд; Сумський окружний адміністративний суд; Тернопільський окружний адміністративний суд; Харківський окружний адмініст­ративний суд; Херсонський окружний адміністративний суд; Хмель­ницький окружний адміністративний суд; Черкаський окружний адміністративний суд; Чернівецький окружний адміністративний суд; Чернігівський окружний адміністративний суд; Окружний адміністративний суд міста Києва; Окружний адміністративний суд міста Севастополя.

Створення місцевих адміністративних судів як судів першої ін­станції відповідає принципам територіальності та спеціалізації. Стосовно побудови адміністративних судів по вертикалі, це відпо­відає розгляду справ у першій інстанції, в апеляційній інстанції, у касаційній інстанції.

Для перегляду в апеляційному порядку рішень місцевих загальних судів з адміністративних справ, як і рішень окружних адміністратив­них судів, створено апеляційні адміністративні суди округів, які ді­ють відповідно до апеляційних округів - на рівні декількох областей.

Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів (місцевих загальних судів як ад­міністративних судів та окружних адміністративних судів), які розташовані у межах їхньої територіальної юрисдикції, в апеля­ційному порядку як суди апеляційної інстанції.

286

Сьогодні створено сім апеляційних адміністративних судів від­повідно до восьми апеляційних округів: Дніпропетровський апе­ляційний адміністративний суд; Донецький апеляційний адмініст­ративний суд; Київський апеляційний адміністративний суд; Львівський апеляційний адміністративний суд; Одеський апеляцій­ний адміністративний суд; Севастопольський апеляційний адмініст­ративний суд; Харківський апеляційний адміністративний суд.

КАС України в якості касаційної інстанції у системі адмініст­ративних судів визначено Вищий адміністративний суд України, який переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адмініс­тративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстан­ції. У випадку, визначеному ч. 6 ст. 177 КАС України, Вищий адміністративний суд України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення окружного адмініст­ративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Треба зазначити, що розгляд питань щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеук­раїнського референдуму та скасування реєстрації кандидата на пост Президента України належать до компетенції Вищого адмі­ністративного суду України як суду першої і останньої інстанції.

Касаційною інстанцією, до якої може звернутися суб'єкт права на касаційне провадження, також визнано Верховний Суд України, який є вищим органом у системі судів загальної юрисдикції. Слід зазначити, що Верховний Суд України наділений повноваженнями щодо перегляду в порядку повторної касації рішень адміністратив­них судів лише за винятковими обставинами.

Адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.

Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішу­ються адміністративними судами за місцем проживання (перебу­вання) позивача.

Адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повно­важень, повноваження якого поширюються на всю територію

287

України; адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їхня поса­дова чи службова особа; а також адміністративні справи про ану­лювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

У разі невизначеності КАС України територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адмі­ністративним судом за вибором позивача.

У деяких випадках можлива передача адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого. Так, суд передає адміні­стративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо:

1. задоволено клопотання відповідача, місце проживання (пере­бування) якого раніше не було відоме, про передачу справи за міс­цем його проживання (перебування);

2. після відкриття провадження у справі виявилося, що прова­дження у справі відкрито без дотримання правил предметної під­судності;

3. після відкриття провадження у справі та до початку судового розгляду виявилося, що провадження у справі відкрито без дотри­мання правил територіальної підсудності;

4. після задоволення відводів (самовідводів) чи в інших ви­падках неможливо утворити новий склад суду для розгляду справи;

5) ліквідовано адміністративний суд, який розглядав справу. Питання про передачу адміністративної справи розглядається

судом у судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були на­лежним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього пи­тання. Питання про передачу адміністративної справи суд вирішує ухвалою, яку може бути оскаржено. Передача адміністративної справи з одного суду до іншого здійснюється після закінчення строку на оскарження ухвали суду, а в разі подання апеляційної скарги - після залишення її без задоволення. Адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в по­рядку, встановленому цією статтею, розглядається адміністратив­ним судом, до якого вона надіслана. Спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються.

288

Відповідно до Закону України «Про статус суддів», суддя міс­цевого суду є носієм судової влади та здійснює правосуддя неза­лежно від законодавчої та виконавчої влади, здійснює свої повно­важення на професійній основі. Всі судді адміністративного суду, незалежно від рівня, є посадовими особами судової влади, які від­повідно до Конституції України наділенні повноваженнями здійс­нювати правосуддя і виконувати свої обов'язки на професійній основі. Професійними суддями адміністративних судів є громадя­ни України, які відповідно до Конституції України обрані чи при­значені суддями і займають штатну суддівську посаду в одному з адміністративних судів, передбачених КАС України.

Суддя адміністративного суду розглядає і вирішує одноособово усі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, установлених КАС України.

Колегіальний розгляд справ у адміністративному суді встанов­лений КАС України у таких випадках:

1. адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рі­шення, дії чи бездіяльність Президента України, Кабінету Мініст­рів України, міністерства чи іншого центрального органу виконав­чої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії, розглядаються і вирішуються в окружному адміністра­тивному суді колегією у складі трьох суддів;

2. адміністративні справи розглядаються і вирішуються в окру­жному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів та­кож за клопотанням однієї зі сторін про колегіальний розгляд справи або з ініціативи судді в разі їх особливої складності;

3. перегляд судових рішень в адміністративних справах в апе­ляційному порядку здійснюється колегією у складі трьох суддів;

4. перегляд судових рішень в адміністративних справах у каса­ційному порядку здійснюється колегією у складі не менш як п'ять

суддів;

5. адміністративні справи, підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, розглядаються і вирішу­ються колегією у складі не менш як п'ять суддів;

6. перегляд судових рішень в адміністративних справах у Вер­ховному Суді України за винятковими обставинами здійснюється колегією у складі суддів Судової палати в адміністративних спра­вах Верховного Суду України за участі не менш як дві третини

289

її чисельності (але не менш як п'ять суддів) або колегією у складі суддів відповідних судових палат Верховного Суду України за участі не менш як дві третини чисельності кожної палати.

Усі питання, що виникають під час судового розгляду адмініст­ративної справи колегією суддів, вирішуються більшістю голосів суддів.

При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішен­ня. Головуючий в судовому засіданні голосує останнім.

Суддя, не згідний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Цей документ не оголошується в судовому засіданні, при­єднується до справи і є відкритим для ознайомлення.

За наявності зацікавленості судді, прокурора та інших учасни­ків провадження у відповідному рішенні вони не можуть брати участь у розгляді справи. Законодавець при цьому не визначає пов­ний перелік можливостей підстави для відводу. Водночас загальні правила про неприпустимість участі судді у справі, у якій він є прямо чи побічно зацікавленим, визначені.

Так, суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і відводиться: 1) якщо він брав участь у розгляді цієї справи або пов'язаної з нею справи як представник, секретар су­дового засідання, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач; 2) якщо він прямо чи побічно заінтересований в результаті розгляду спра­ви; 3) якщо він є членом сім'ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, пад­черка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи уси­новлений, опікун чи піклувальник, член сім'ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі; 4) за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередже­ності судді.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді першої інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах апеляційної і касаційної інстанцій, у перегляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередньої постанови або ухвали про закриття провадження в адміністративній справі.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді апеляційної інстанції, не може брати участі у вирішенні

290

цієї самої справи в судах першої і касаційної інстанцій, у пере­гляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду апеляційної інстанції.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді касаційної інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах першої і апеляційної інстанцій, у пере­гляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду касаційної інстанції.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи за винятковими обставинами, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах першої, апеляційної і касаційної ін­станцій.

Отже, адміністративне судочинство - це невід 'ємна складова адміністративної юстиції, це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, які порушу­ються з приводу правових спорів, що виникають між публічними організаціями управління та фізичними чи юридичними особами щодо відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи.