Глава VII. Нормотворче провадження Питання для самоконтролю

1. Чим відрізняється поняття «процес» від поняття «процедура»?

2. У чому розмежування змісту понять «юридична процедура» і «адмініст­ративна процедура»?

На відміну від традиційних галузей юридичного процесу (цивіль­ного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведеним виключно до регламентації процедури застосування ко­респондуючих юридичних норм. Крім правозастосовних власти­востей, органи публічної адміністрації наділяються також функціями правотворчості, що зумовлено об'єктивною необхідністю здійс­нення їх широкомасштабної та багатопланової організуючої діяль­ності. З метою реалізації цих функцій необхідно володіти важли­вими та специфічними повноваженнями з розробки загальних пра­вил поведінки на основі прийнятих законів.

Будь-які закономірності появи, існування та регуляторної дії нормативних актів не можуть бути з'ясовані поза усвідомленням процесу їхнього творення. Це пояснюється тим, що саме правотво-рчість дає життя праву, породжує, формує та оформлює його як одну з провідних категорій суспільного буття.

Викладене зумовлює наявність у структурі адміністративного процесу нормотворчого провадження.

По суті, такий вид адміністративного провадження регламен­тує порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-пра­вових актів різного рівня. Залежно від цього рівня, а точніше -від сфери організуючого впливу розроблюваних нормативних актів, прийнято виділяти такі нормотворчі провадження:

- провадження з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України;

143

• провадження з видання наказів, інструкцій та інших актів мі­ністерств, державних комітетів та інших центральних органів спе­ціальної компетенції;

• провадження з видання рішень місцевих державних адмініст­рацій; провадження з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та органі­зацій;

• провадження з видання нормативних актів органами місцево­го самоврядування.

Нормотворча діяльність у публічній сфері, як правило, стано­вить собою доволі складний та тривалий процес. Упорядкування відповідної процедури, введення її в чіткі процесуальні рамки слу­гує важливою гарантією доцільності й законності підзаконних актів, створюваних у сфері функціонування органів публічної адмініст­рації. Незважаючи на деяку ускладненість адміністративних про­ваджень, яку, на перший погляд, нібито несе у собі їхня детальна адміністративно-правова регламентація, що лише сприяє оператив­ності прийняття управлінських рішень. Адже шляхом проходжен­ня встановлених певних стадій та етапів, здійснюваного у чіткій послідовності, суб'єкт нормотворення досягає своєї основної ме­ти - прийняття якісного та бездоганного, з точки зору юридичної техніки, нормативного акта.

Нехтування встановленим порядком прийняття нормативних актів може завдати шкоду їх майбутній ефективності, призвести до тривалого перегляду або відміни, а також спричинити внесення до них значної кількості поправок, що в цілому призводить не тільки до надмірного і невиправданого «розтягування» нормотворчого провадження в часі, а й до значного ускладнення або гальмування правозастосовної діяльності адресатів їхніх вимог.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого про­вадження відсутній. Так само не існує єдиної погодженої думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія такого виду адміністративного провадження.

Зокрема, російські вчені Б. М. Лазарев, І. Ш. Муксінов та О. Ф. Ноз-драчьов, виділяють такі стадії нормотворчого процесу в управлін­ській діяльності:

• збирання інформації та виявлення проблемних ситуацій;

• розробка проекту нормативного акта управління;

144

• узгодження, візування, обговорення проекту громадськістю та в органі;

• прийняття рішення й оформлення акта;

• опублікування акта або доведення до відома всіх зацікавлених осіб¹.

В. Д. Сорокін виокремлює такі стадії нормотворчого прова­дження:

а) підготовка проекту нормативного акта;

б) розгляд проекту й прийняття нормативного акта;

в) державна реєстрація нормативного акта;

г) опублікування нормативного акта та набрання ним чинності². Найбільш продуманою та виваженою варто визнати позицію

В. Б. Авер'янова, на думку якого, стадіями адміністративної нор-мотворчості є:

1. підготовка нормативного акта;

2. прийняття нормативного акта;

3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб.

Усередині стадій нормотворчого провадження зазначений вче­ний виокремлює такі процесуальні етапи:

1-а) правова ініціатива; б) аналіз ситуації й варіантів правово­го впливу (на даному етапі з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв'язання питань, що виникли); в) підготовка проекту акта управління (включає обговорення, узгодження та на­лежне оформлення проекту);

II - а) обговорення та голосування (факультативний етап, харак­ терний для прийняття рішень колегіальними органами); б) доопра­ цювання проекту; в) оформлення рішення (остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту по­ рядкового номера);

III - оприлюднення нормативного акта в засобах масової інфор­ мації або доведення його змісту до відома виконавців і зацікавле­ них осіб в інший спосіб³.

¹ Управленческие процедуры / Б. М. Лазарев, И. Ш. Муксинов, А. Ф. Ноз- драчев и др.- М., 1988.- 271с.

² Сорокин В. Д. Административный процесе и административно-процес­ суальное право.- СПб., 2002.- 474 с.

³ Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та прак­ тики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова,- К., 2003.- 384 с

145

Зазначимо, шо принципово схожу класифікацію стадій нормо-творчого провадження наводять А. Ю. Олійник, С. Д. Гусарєв та О. Л. Слюсаренко.

Проте класифікація стадій нормотворчого провадження, сфор­мульована В. Б. Авер'яновим, потребує ряду суттєвих уточнень та доповнень. Так, не зовсім виправдано цей автор оминає увагою ту важливу роль, яку в такому виді адміністративних проваджень ві­діграє процедура державної реєстрації нормативних актів. Зазна­чимо, що у представленій класифікації сукупність відповідних процесуальних дій не згадується ні у ролі стадії провадження, ані у якості окремого етапу такої стадії.

Однак, варто підкреслити, що державна реєстрація - це не про­ста формальність, яка полягає в суто технічній фіксації рішення про прийняття нормативного акта, наданні реєстраційного номеру відповідному документу та занесенні до Єдиного державного ре­єстру нормативно-правових актів. Крім цього, державна реєстрація нормативного акта являє собою складну діяльність Міністерства юстиції України та його територіальних підрозділів з проведення правової експертизи на відповідність його Конституції та законо­давству України.

І далеко не завжди ця діяльність завершується прийняттям позитивного рішення. Відповідно до вимог Положення «Про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших ор­ганів виконавчої влади, органів господарського управління та кон­тролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер» (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731), реєстру-вальний орган за наявності належних підстав може повернути нор­мативно-правовий акт для доопрацювання органу, що його прийняв, або ж взагалі відмовити у державній реєстрації такого акта (в остан­ньому випадку нормативно-правовий акт підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання відпо­відного рішення органу юстиції або висновку про відхилення скар­ги на це рішення).

' Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. «Про за­твердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових ак­тів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер» // http://zakon.rada.gov.ua.

146

Отже, комплекс відповідних процесуальних дій характеризу­ється усіма ознаками, іманентними самостійній стадії адміністра­тивного провадження.

Подальше зауваження стосується як класифікації, наведеної В. Б. Авер'яновим, так і переважної більшості інших підходів до поділу нормотворчого провадження на стадії та етапи, що фігуру­ють у науковій літературі останнього часу. Практично жоден віт­чизняний фахівець, торкаючись питань внутрішньої структури та­кого виду адміністративних проваджень, не зважає на можливість оскарження правомірності нормативних актів у зв'язку з пору­шенням процедури їх прийняття. Проте законодавче передбачення такої можливості недвозначно вказує на наявність у нормотворчо-му провадженні відповідної процесуальної стадії - стадії оскар­ження.

Применшення та недооцінювання ролі зазначеної стадії у нор-мотворчому процесі, що спостерігається на тлі вітчизняної адміні­стративно-правової науки, є невиправданим.

Таким чином, з урахуванням зазначених недоліків представлених точок зору щодо структури нормотворчого провадження, конструк­ція зазначеного провадження складається з п'яти стадій, а саме:

1. Підготовка нормативного акта.

2. Прийняття нормативного акта.

3. Реєстрація нормативного акта.

4. Вступ нормативного акта в дію.

5. Оскарження та опротестування.

Розглянемо зміст окремих стадій нормотворчого провадження.