§ 6.2. Структура адміністративного процесу

У системі адміністративного процесу систематизуючою осно­вою є норми, що регулюють порядок застосування норм матеріа­льного права. Ці правила виражені в адміністративно-процесуаль­них нормах. За своїм змістом процесуальні норми неоднорідні, це дає змогу по-різному класифікувати адміністративно-процесуальні відносини, тобто, представляти структуру адміністративного про­цесу. Понад 40 років триває суперечка адміністративістів з даного питання. Точки зору теоретиків адміністративного процесу розхо­дяться не тільки щодо змісту та суті адміністративного процесу, а й у структурі та критеріях класифікації адміністративних про­ваджень.

Так, засновник теорії юрисдикційного адміністративного про­цесу Н. Г. Саліщева розмежовує поняття «адміністративний про­цес» та «адміністративне провадження», визначаючи адміністра­тивний процес як вужче поняття порівняно з провадженням, а саме адміністративне провадження прирівнює до понять «цивільний процес» і «кримінальний процес».

У свою чергу, професор В. К. Колпаков стверджує, що в струк­турі права існує три види адміністративного процесу:

адміністративно-правотворчий процес - діяльність державної адміністрації з прийняття нормативних адміністративних актів у порядку, встановленому адміністративно-процесуальною формою;

адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий) процес - діяльність суб'єктів державної виконавчої влади з при­йняття та виконання оперативно-розпорядчих, правонаділяючих та інших правозастосовних актів, спрямованих на організацію вико­нання законів, та інших правових актів, здійснювана в адміністра­тивно-процесуальній формі;

адміністративно-юрисдикційний процес - діяльність суб'єктів державно-виконавчої влади, спрямована на вирішення суперечок між різними суб'єктами, а також застосування заходів адміністра­тивного та дисциплінарного примусу, здійснювана в адміністратив­но-процесуальній формі.

Ю. М. Козлов адміністративний процес поділяє на адміністра­тивно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний види.

П. І. Кононов вирізняє два види адміністративного процесу: ад­міністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний.

127

М. М. Тищенко поділяє адміністративний процес на окремі процеси: адміністративно-установчий, адміністративно-правотвор-чий, аміністративно-правозастосовний та адміністративно-конт­рольний. У пізніших роботах професор М. М. Тищенко пропонує поділяти сукупність адміністративних проваджень на дві групи -юрисдикційні та неюрисдикційні.

На думку В. Г. Розенфельда та Ю. М. Старілова, адміністратив­ний процес складається з трьох видів: правозастосовного, адмініст­ративно-договірного, адміністративно-юрисдикційного.

Така розгалужена картина точок зору щодо структури адмініст­ративного процесу залежить від змісту, який вкладають в нього вчені-теоретики. Чим більше детермінант адміністративного про­цесу, тим більше буде запропоновано його структурних варіантів. Як слушно підкреслює І. В. Панова, такий різнобій у поглядах теоре­тиків має своїм наслідком недостатню урегульованість на законо­давчому рівні, що за принципом замкнутого кола ставить під сум­нів можливість вироблення єдиної доктринальної концепції адмі­ністративного процесу¹.

Єдине, у чому одностайні правники, є дихотомічний поділ адміністративного процесу за ознакою наявності конфлікту між учасниками правовідносин, регламентованих відповідною галуззю права.

Встановлюючи як першооснову класифікаційної ознаки адмініст­ративного процесу наявність або відсутність конфлікту у право­відносинах, мову можна вести саме про неконфліктні та конфлікт­ні провадження.

Неконфліктні: предметом цієї групи є окремі адміністративні провадження неконфліктного характеру. В її межах правова оцін­ка поведінки тієї чи іншої особи є необов'язковою. Вона існує як одна з умов задоволення тих чи інших клопотань, причому пред­метом правового оцінювання є відповідні документи. Ця група не має на меті застосування примусових заходів. її результат - задо­волення законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також забезпечення ефективної роботи публічної адміністрації. У рамках цієї групи процесу можливо здійснення правоохоронної діяль­ності, але характер її інший, а саме: факт видачі дозволу чи про-

Панова И. В. Административный процесе в Российской Федерации: По­нятие, принципы и виды // Правоведение.- 2000.- № 2.- С. 114-127.

128

ведення реєстрації свідчить про те, що дозвіл або зареєстрована діяльність відповідає вимогам законодавства та межам законності.

Конфліктні: в основі змісту цієї групи адміністративного проце­су покладено конфлікт між учасниками кореспондуючих матеріаль­них правовідносин.

Окрім наявності конфлікту між учасниками правовідносин, ос­новними ознаками, які дають змогу виділити конфліктні проваджен­ня у самостійний клас адміністративного процесу, є змагальність сторін при розгляді справи; обов'язкова наявність рішення у вигляді правового акта; специфічне коло суб'єктів, уповноважених розгля­дати відповідну категорію справ; більш конкретизована нормативна регламентація порядку процесуальної діяльності останніх

Належна процесуальна регламентація діяльності з розв'язання суперечностей між індивідуумом та суспільством або соціальною групою, до якого він належить, є важливою запорукою стабільності функціонування вітчизняної системи права в цілому та адміністра­тивного права зокрема. Зазначеною обставиною зумовлено особли­ву увагу до проблематики інституту конфліктних адміністративних проваджень, яка приділялась і продовжує приділятись у вітчизняній юриспруденції.

Ці групи адміністративного процесу об'єднують адміністратив­ні провадження, які є видами адміністративного процесу та спів­відносяться як загальне та особливе.

Провадження - вид процесу, процес є сукупністю проваджень. При цьому: якщо процес - це поняття широке, яке охоплює юри­дично значущу діяльність публічної адміністрації, то провадження -це вже діяльність, пов'язана з вирішенням певної, порівняно вузь­кої групи однорідних справ.

Як відомо, у Цивільному процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах термін «провадження» використовується у двох значеннях: для позначення стадій процесу і порядку роз­гляду окремих категорій справ. У Кодексі про адміністративні правопорушення, поряд з провадженням у справах про адміністра­тивні правопорушення (розділ 4 КУпАП), у розділі 5 «Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень» міститься дев'ять параграфів, які регламентують порядок виконання поста­нов з кожного виду стягнень. Кожен з цих параграфів має на­йменування «провадження у виконанні постанови про...». Однак, по суті, у них йдеться про стадії адміністративного провадження.

129

У практиці застосування адміністративно-процесуального законодавства методологічно необхідно послідовно та чітко роз­межовувати поняття «процес», «провадження», «окреме про­вадження», «стадія». При цьому вживання цих термінів слід роз­різняти і у нормативно-правових актах. Ми вже розглянули вище основні тлумачення поняття адміністративного процесу у віт­чизняній спеціальній літературі. Як бачимо, більшість авторів (В. Д. Сорокін, Ю. М. Козлов, І. П. Голосніченко, В. К. Колпаков) як його вид виділяють адміністративне провадження.

Що ж вкладається науковцями у зміст адміністративного про­вадження як виду адміністративного процесу?

Ю. М. Козлов детермінує провадження як «нормативно врегу­льований порядок здійснення процесуальних дій, який забезпечує законний та обов'язковий розгляд і вирішення індивідуальних ад­міністративних справ, об'єднаних спільністю предмета».

В. К. Колпаков визначає його як особливий вид адміністратив­ної діяльності щодо вирішення справ певної категорії на підставі загальних та спеціальних процесуальних норм.

Отже, провадження - це якісно однорідна група процесуаль­но-процедурних дій з владної реалізації будь-яких відособлених матеріально-правових норм. Такі дії об 'єднуються єдністю кін­цевої мети, потребами професійної спеціалізації праці щодо пра-возастосування, міркуваннями щодо підвищення ефективності правового регулювання.

Провадження з розгляду конкретної індивідуальної справи є первинним елементом структури адміністративного процесу. Кожне таке провадження є своєрідною «цеглиною» у фундаменті адміністративного процесу.

Ієрархічно систему адміністративного процесу у загальному ви­гляді можна відобразити так: «адміністративний процес» - «адмі­ністративне провадження» - «провадження з розгляду конкретної адміністративної справи».

Таким чином, адміністративне провадження - це вид адміні­стративного процесу, який об 'єднує послідовно здійснювані упов­новаженим суб'єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Класифікація адміністративних проваджень безпосередньо зале­жить від підходів до змісту та особливостей структури адміністра­тивного процесу.

130

За класифікацією В. Д. Сорокіна, виділяють такі види адміністра­тивних проваджень:

• з прийняття нормативних актів державного управління;

• з пропозицій та заяв громадян і звернень організацій про ре­алізацію наданих їм прав у сфері державного управління;

• щодо організаційних справ у апараті державного управління;

• у справах про застосування примусових заходів у сфері дер­жавного управління.

На думку В. А. Юсупува, критерієм класифікації адміністратив­них проваджень доцільно обрати характер функцій управління.

М. Я. Масленніков виділяє три види проваджень у сфері адмініст­ративної юрисдикції:

• в органах адміністративної юрисдикції першої інстанції;

• прискорене;

• в органах адміністративної юрисдикції другої інстанції.

Зазначені провадження він називає загальними, додатково уточ­нюючи, що вони здійснюються стосовно громадян (фізичних та посадових осіб) за правилами КУпАП.

М. Я. Масленніков виділяє особливі види проваджень. До таких він відносить провадження щодо господарюючих суб'єктів, здійс­нювані на підставі спеціальних нормативно-правових актів у спра­вах про порушення: митних правил; земельного законодавства (здійснюється органами із земельних ресурсів та землеустрою); зе­мельного законодавства (здійснюється органами охорони природ­них ресурсів); земельного законодавства; ліцензійної діяльності на транспорті; правил дорожнього руху; санітарних правил; у галузі будівництва; антимонопольного законодавства; прав споживачів; законодавства про рекламу; правил сертифікації та стандартизації; правил рибоохорони; прав і законних інтересів інвесторів на ринку цінних паперів; у сфері виробництва та обігу етилового спирту, алко­гольної та спиртовмісної продукції; стосовно юридичних осіб за порушення законодавства про вибори та референдум і, нарешті, провадження у справах про порушення податкового законодавства.

Д. М. Бахрах зазначає, що поділ адміністративного процесу на провадження зумовлює формування інститутів адміністративно-процесуального права (наприклад, інститут дисциплінарного, при­ватизаційного провадження).

Адміністративно-процесуальна діяльність конкретизується й об'єк­тивується у рамках конкретних адміністративних проваджень.

131

Однопорядкові провадження, як уже зазначалося, утворюють групи: неконфліктні та конфліктні.

Отже, до неконфліктних проваджень, в яких відсутня суперечка про право, віднесено:

• нормотворче провадження;

• дозвільне провадження;

• реєстраційне провадження;

• контрольне провадження;

• атестаційне провадження;

• провадження з розгляду пропозицій та заяв.

До конфліктних проваджень, якими розглядається суперечка про право, віднесено:

• провадження у справах про адміністративні делікти;

• провадження в адміністративних справах про дисциплінарні проступки;

• провадження з розгляду скарг;

• виконавче провадження;

• адміністративно-позовне провадження.

Будь-яке провадження в адміністративних справах складається з ряду окремих операцій.

Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних про­ваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні для них.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипад-ковий характер. їхня послідовність логічно визначена. Так, вине­сення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень прита­манні різні за характером і призначенням операції. Різняться вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або ін­шому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адмі­ністративного права.

Ці логічні та послідовно змінювальні одна одну операції прийня­то називати стадіями адміністративного провадження.

132

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої ста­дії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їхній аналіз характеризуються адміністративні провадження. Тобто, розглянути або дати характеристику тому чи іншому адмі­ністративному провадженню здебільшого означає - проаналізува­ти кожну з його стадій.

Процесуальні стадії є важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністратив­ного процесу в цілому.

Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному по­рядку, інших - не зафіксовані і являють собою специфічний ре­зультат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід ро­зуміти відносно відокремлені частини адміністративного прова­дження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.

Існує дуже багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового характеру. Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Прин­ципово важливим тут є те, що у підсумку стадії повинні повно і точно відображати цілісну картину провадження як сукупність окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.

Спільними для адміністративного процесу, а значить, і для кож­ного з адміністративних проваджень є такі стадії:

• аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджується інфор­мація про фактичне становище справи, реальні факти, існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у ви­гляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо та лягає в основу рі­шень публічної адміністрації;

• прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій фіксується воля суб'єкта публічної адміністрації;

^ виконання рішення.

У певних випадках визнається доцільним ускладнення проце­дури вирішення справ публічною адміністрацією в адміністратив-

133

них справах. Так, ряд проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд рішення (постанови).

Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями.

Етапи адміністративного провадження - це сукупність по­слідовних процесуальних дій, об'єднаних єдиною проміжною ме­тою на певному відтинку конкретного адміністративного про­вадження.

Дія адміністративного провадження - це найменший струк­турний елемент адміністративного процесу.