Лекція 1.1. Сучасні тенденції розвитку, традиції та риси фінансового права як галузі публічного права

1. Природа публічних фінансів та проблеми їх правового регулювання

2. Актуальні проблеми визначення змісту та особливостей предмету фінансового права сучасної України. Еволюція предмету фінансового права.

3. Поняття двох типів суспільних відносин – фінансових (матеріальних) і фінансово-процесуальних – як предмета фінансового права.

4. Поняття та особливості методу правового регулювання суспільних відносин в галузі фінансового права в сучасних умовах.

5. Проблема юридичної рівності учасників фінансових правовідносин.

6. Структура методу правового регулювання фінансових відносин: дискусійні питання.

І частина

1. Природа публічних фінансів та проблеми їх правового регулювання

Ефективне правове регулювання публічних фінансів потребує чіткого розуміння поняття публічних фінансів та їх суті. Визначення поняття та системи публічних фінансів у державі сьогодні є одним із питань, що активно обговорюються у фінансовому праві та економіці і тісно пов’язуються з визначенням предмета фінансового права. Фінанси є основою економічного життя суспільства, розвитку економіки, зростання добробуту населення. Наявність публічних фінансів об’єктивно зумовлена необхідністю розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту між верствами населення, підприємницькими структурами та окремими територіями. Проте, маючи об’єктивний характер, їх функціонування значною мірою залежить від суб’єктивних дій політичних сил, які знаходяться при владі і домагаються забезпечення власних економічних інтересів.

Найбільш повна етимологія терміну “фінанси” вперше булла дана  на початку 20 ст. російським юристом фінансистом Іловайським С.І., так згідно його дослідження термін “фінанси” етимологічно бере свій початок  від латинського слова “finis” , що означало “строк платежу”. Від слова “finis”  утворилися слова середньовічної латини “finatio”, “financia”, “financia peсuniaria”, які використовувалися в 13-14 ст. в значенні грошового зобов’язання, платежу, суми коштів. За іншою точкою зору, даний термін в німецькій мові має походження від англійського “fine” (штраф, мито) або від німецького “finden” (знаходити), “finderish” (винахідливий, хитрий, підступний) або, нарешті, від німецького “fеin” (тонкий, спритний, хитрий). Останні два припущення підтверджуються тим, що в 16-17 ст. в Німеччині слово “Finanz” вживалося в значенні хитрості, підступності, невірності, ненависті та заздрості. У ці ж часи у Франції слово “financе” вже вживалося у значенні державних доходів, а слово “financеs” – у значенні усього державного майна та стану державного господарства. Це французьке значення слова фінанси поступово витісняє всі інші та стає суто економіко-технічним терміном на мовах більшості сучасних культурних народів.

Аналіз сучасної фінансової та фінансово-правової літератури свідчить про те, що еволюція розуміння поняття фінанси не закінчилась в часи С.І. Іловайського, вона триває і сьогодні. Найбільш гострою є дискусія представників «класичної радянської» школи фінансового права з сучасними новаторськими школами фінансового права, яка полягає в тому, що до цього часу представники першої школи вперто ігнорують доречність існування та значення категорії публічні фінанси у фінансовому праві, акцентуючи увагу виключно на державних фінансах  і відповідно фінансовій діяльності держави (як існувало в радянський період і було пов’язане з тим, що все «публічне» фактично стало ототожнюватися з «державним», внаслідок чого термін «державне» повністю замінив собою термін «публічне»). Тому і сьогодні  часто можна зустріти таке пояснення, що категорією «фінанси» у широкому значенні охоплюються такі групи, як фінанси фізичних осіб, фінанси юридичних осіб і держави, а у вузькому значенні - лише державні фінанси.

Проте, пошук нових підходів до визначення категорії публічних фінансів та інших базових категорій предмета фінансового права розпочався у 90-х рр. ХХ ст. Він був викликаний низкою таких об’єктивних та суб’єктивних факторів, як: утворення нових держав на території колишнього СРСР із новими системами державного устрою та державної влади; значною зміною сфер управління та організації самоуправління та місцевого самоврядування в Україні та інших новостворених країнах СНД; зміною акцентів у публічних інтересах, що визнаються та забезпечуються новими державами, та підвищенням значущості соціальних питань у функціонуванні новоутворених держав.

Для визначення поняття “публічні фінанси” нам доведеться вирішити два досить складних теоретичних питання, які обговорювалися протягом більш ніж століття. Спочатку з’ясуємо, що таке “публічність” і за якими ознаками її можна виділити у певних суспільних відносинах та відділити від «приватності», а потім зосередимо увагу на визначенні поняття ”фінанси”та його природи , звернувшись також за допомогою до економічних теорій. І вже після цього ми дамо визначення поняття “публічні фінанси”.

Публічність як поняття походить від латинського терміна “publicus” – “суспільний” («не приватний»), належний усім людям взагалі, гласний, відкритий, спільний. У зарубіжній юридичній термінології, що використовувалася протягом останніх ста років в американському та англійському праві, “публічність” як ознака суспільного явища характеризується через похідне поняття “публічний”. Останнє трактується як “такий, що належить державі, нації, комуні (територіальному об’єднанню громадян); такий, що належить, використовується або впливає на життя та діяльність усього людства взагалі, певної нації, певної держави, комуни або великого об’єднання людей (але не классу); дозволений до спільного використання; такий, що не належить до жодної певної окремої особи або певного конкретного класу (осіб*. Отже, підкреслюється різниця між поняттями “публічний” та “класовий”, що дає змогу розрізняти суспільні явища, які носять “публічний”, але не “класовий” характер.

Таким чином, спираючись на першоджерела визначення термінів “публічність” та “публічний”, можна виділити певні їх ознаки як економічного, так і правового характеру. До правових ознак “публічності” в суспільних явищах із вищенаведеного можна віднести: 1) право власності на об’єкт дослідження: державна власність або власність громади, комуни, 2) мету використання об’єкта дослідження: чи використовується він в інтересах всього людства, всієї держави, усієї нації, всієї громади, комуни, або усього об’єднання людей, що створено не за класовим принципом.

Можна виділити три найпоширеніші на сьогодні теорії розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах в тому числі і праві.

Перша теорія, яка бере витоки ще від визначення Ульпіана, – це теорія врахування характеру інтересу, який виявляється в суспільних відносинах. Публічні інтереси регулюються публічним правом, приватні інтереси – приватним.

Друга – теорія субординації у суспільних відносинах (або теорія влади – підпорядкування, теорія суб’єкта), яка базується на характері взаємовідносин учасників. Відповідно до цієї теорії публічне право характеризується відносинами владного підпорядкування, тому регулює та встановлює відносини владно-підпорядкування. А приватне право характеризується відносинами рівності.

Третя теорія – віднесення за суб’єктами мети виникнення суспільних відносин (інакше кажучи– теорія особливих прав), відповідно до якої публічне право включає правові положення, які стосуються виключно таких суб’єктів, як держава чи будь-який інший носій державної влади. А до приватного права належать всі інші правові норми та положення, які діють відносно усіх громадян.

Пошуки ознак “публічного” та “приватного” у суспільних явищах є досить складними і довготривалими. Для подальшого визначення публічних фінансів як різновиду суспільних відносин ми пропонуємо використовувати такі ознаки “публічності” та “приватності”:

1) характер інтересу, який виявляється у правовідносинах: публічний чи приватний;

2) форма власності на матеріальний носій (об’єкт) правовідносин: державна, комунальна, колективна (спільна приватна власність певного об’єднання громадян)- для публічних правовідносин або приватна власність окремих громадян – для приватних правовідносин;

3) мета виникнення відповідних суспільних відносин: задоволення потреб однієї окремої людини; задоволення потреб суспільства;

4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення імперативних приписів чи встановлення цивільно-правового регулювання відносин між суб’єктами стосовно утворення, розподілу та використання фондів коштів;

5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об’єкта) відповідних суспільних відносин до використання:

–              призначення об’єкта для розподілу між окремими юридичними чи фізичними особами для прямого задоволення приватних потреб цих осіб, або

–              пристосування об’єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб – суб’єктів правовідносин.

Розглянемо докладніше публічний інтерес як запропоновану нами ознаку публічності.

У сучасній юридичній літературі класики публічного права визначають три види публічного інтересу: державний, суспільний і територіальний інтерес.Крім того, ще на початку ХХ століття С.І. Іловайський, визначав термін “фінанси” з використання категорії публічності:

1) з самого початку пов’язує його з поняттям та ознаками “публічності” тих явищ, з приводу яких виникають фінансияк вид суспільних відносин. Інакше кажучи, можна стверджувати, що для С.І. Іловайського поняття “фінанси” та “публічні фінанси” є повністю тотожними;

2) пов’язує фінанси та фінансову діяльність не лише з господарською діяльністю держави, а і з діяльністю “усіх взагалі примусових союзів” і робить на цьому наголос. Отже, можна стверджувати, що С.І. Іловайський розрізняє державні та місцеві фінанси як різновиди публічних фінансів у державі.

З визначенням державного інтересу та його легітимних носіїв не виникає складнощів. Державний інтерес є різновидом публічного інтересу, носієм якого виступає держава в особі відповідних державних органів.

В наші часи, згідно з Конституцією України, носієм територіального інтересу є органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Отже, територіальний інтерес є різновидом публічного інтересу, носієм якого є органи місцевого самоврядування.

Сучасні автори теоретики публічного права приходять до висновку, що під суспільним інтересом як різновидом публічного інтересу треба розумітиспільні інтереси, які можна розглядати як узагальнення особистих та групових інтересів, без задоволення і реалізації яких, з одного боку, неможливо реалізувати приватні інтереси осіб, а з другого – неможливо забезпечити цілісність, стабільність та нормальний розвиток організацій, держав, націй, соціальних прошарків та суспільств у цілому.

Визнані державою суспільні інтереси в загальному вигляді формулюються в конституціях країн, а механізми їх реалізації та захисту встановлюються у законах та інших нормативно-правових актах. А суспільні інтереси, визнані органами місцевого самоврядування, знаходять своє відображення у відповідних актах органів місцевого самоврядування. Суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу.

У Вас може виникнути запитання: а що тоді є суспільним інтересом, який не має ознак публічності? На нашу думку, прикладом такого інтересу можуть бути інтереси великих суспільних (громадських) утворень – партій, політичних об’єднань тощо, в яких бере участь велика кількість громадян, але робить це добровільно, регулюючи свою діяльність внутрішніми документами цих об’єднань (статутами). У таких випадках необхідність задоволення суспільних інтересів членів зазначених громадських (суспільних) утворен, держава визнає як потреби приватного, а не публічного характеру, вбачаючи в цьому реалізацію приватного права кожного громадянина на самовираження, свободу слова, свободу зібрання та інших політичних прав та свобод людини (ст. 34 Конституції України).

Беручи до уваги різноманітність визначень поняття “фінансів” як в економічній, так і фінансово-правовій літературі, автори ще одного популярного російського підручника за редакцією О.Ю. Грачової зазначають, що “при будь-якому визначенні фінансів треба мати на увазі, що фінанси – це насамперед економічна категорія, для якої визначальне значення має її суспільна сутність. Тобто фінанси – це суспільні відносини, які складаються в процесі розподілу та перерозподілу вартості валового суспільного продукту та частини національного доходу у зв’язку з утворенням та використанням фондів грошових коштів”. При цьому фінанси виконують також і контролюючу функцію, а метою фінансової діяльності держави та муніципальних утворень є “забезпечення виконання ними публічних функцій”.

У підручнику відомих російських юристів-фінансистів М.В. Карасьової та Ю.О. Крохіної дається поняття “фінанси”: “Фінанси можна розглядати з економічної та матеріальної точки зору. У економічному аспекті фінанси – це економічні відносини, пов’язані з утворенням, розподілом та використанням централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів найрізноманітніших суб’єктів (держави, муніципальних утворень, підприємств, організацій тощо). В матеріальному аспекті фінанси являють собою грошові фонди держави, державно-територіальних і муніципальних утворень, підприємств, установ, організацій, які використовуються для матеріального забезпечення потреб суспільства та розвитку виробництва... ”.

Порівняно з визначеннями поняття “фінанси”, які наводяться фахівцями-економістами, точка зору юристів-фінансистів є більш однорідною. Так, визначаючи поняття “фінанси”, автори сучасних підручників з фінансового права погоджуються з тим, що:

1) до фінансів слід відносити суспільні відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу, перерозподілу та використання фондів коштів як держави, так і органів місцевого самоврядування всіх видів, а також фондів коштів підприємств, організацій та установ. При цьому необхідно чітко відокремлювати три види фінансів: “державні фінанси”, “місцеві фінанси” (або ж фінанси органів місцевого самоврядування) та “фінанси підприємств і організацій”;

2) фінанси відіграють роль економічного інструменту розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту та частини національного доходу. Тобто фінанси виконують розподільчу та перерозподільчу функцію у суспільних відносинах, а також функцію контролю за виконанням розподілу, перерозподілу та використання валового внутрішнього продукту та частини національного доходу;

3) метою утворення, розподілу, перерозподілу та використання фондів грошових коштів, які є матеріальною основою фінансів, є: матеріальне забезпечення потреб суспільства; виконання функцій та завдань держави та органів місцевого самоврядування всіх видів; розвиток виробництва.

Тепер, коли ми з’ясували поняття і ознаки публічності у суспільних відносинах та сучасне розуміння поняття “фінанси”, розглянемо поняття “публічні фінанси” та «приватні фінанси».

Аналіз літера­тури про публічні фінанси з неминучістю засвідчує, що і в науці про фінанси є чимало дискусійних, спірних проблем. Проте пи­тання про сутнісні характеристики фінансів наукою про фінанси уже розв'язано. Зокрема, у відомому підручнику з фінансів під редакцією Л.А. Дробозіної підкреслюється: "Фінанси відрізня­ються від грошей як за змістом, так і за функціями, що викону­ють. Гроші - всезагальний еквівалент, з допомогою якого насамперед вимірюються затрати праці асоційованих виробників, а фінанси - економічний інструмент розподілу та перерозпо­ділу валового внутрішнього продукту і національного доходу, знаряддя контролю за утворенням та використаннямфондів грошових коштів. Головне їх призначення полягає втому, щоб шляхом утворення грошових доходів і фондів забезпечити не тільки потреби держави і підприємств у грошових засобах, але й контроль за використанням грошових ресурсів". Такої ж точки зору на фінанси дотримуються й інші відомі фахівці науки про фінанси.

Вперше використання термінів "публічні фінанси" та "публічні видатки" в юридичній літературі, на яку спирається сучасне фінансове право України, можна знайти в дореволюційних роботах класиків фінансового права. Але тоді ці терміни вживалися поряд з термінами "державні фінанси", "державні видатки", "суспільні видатки" як їх синоніми.

Однак як основний термін частіше використовувався «державні» тому, що в ті часи в Росії ще не відбулося чіткого поділу на "публічне", "приватне" та "державне" в юри­дичній та економічній літературі (на чому докладно ми спинилися, розглядаючи 1 питання лекції). Після Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 р. все "публічне" фактично стало ототожнюватися з "державним", внаслідок чого термін "державне" повністю замінив собою термін "публічне ".

Водночас зарубіжні автори XX ст. використовували у своїх роботах терміни "публічні фінанси", "публічні фонди" та "публічні видатки", які перекладалися на українську і російську мови як "державні фінанси", "державні фонди" та "державні видатки" заради відповідності термінології, що використовувалася в радянському фінансовому праві. Прикладом такої трансформації термінів при їх перекладі є робота відомого класика фінансового права, французького вченого П.М. Годме, яка мовою оригіналу має назву "Публічні фінанси", а в перекладі - "Фінансове право". При перекладі цієї роботи термін "публічні фінанси", який вживався автором оригіналу, в багатьох місцях був замінений прийнятним для фахівців СРСР терміном "державні фінанси".

Застосовуючи термін "публічні фінанси" у своїй роботі, П.М. Годме відносить до них державні та місцеві фінанси. Даючи докладну характеристику відмінностей публічних фінансів від приватних фінансів, П.М. Годме зазначає, що:

1. держава може в примусовому порядку забезпечувати свої доходи через систему оподаткування і тим самим створювати можливість витрачання державних коштів. Водночас застосувати примус до самої держави неможливо. Приватні особи не можуть у примусовому порядку забезпечити власні доходи, і тим самим можуть виявитися неспроможними виконати свої зобов'язання;

2. публічні фінанси органічно пов'язані з державною грошовою системою, у той час як ця ж грошова система не підпорядковується волі приватного власника, який є розпорядником тільки своїх власних фінансів;

3. приватні фінанси мають на меті отримання прибутку. Публічні фінанси, навпаки, виступають засобом задоволення "так званого загального інтересу".

4. розмір державних фінансів незрівнянно більший, ніж розмір фінансів будь-якого приватника, окремо взятого.

Таким чином, в державі існують дві підсистеми фінансів:

1) публічні фінанси, до яких належать державні та місцеві фінанси,

2) приватні фінанси, до яких відносять фінанси, пов'язані з діяльністю та волевиявленням приватних власників.

До сфери фінансового права належать публічні фінанси.

Ознаками публічних фінансових відносин є:

• виникають з приводу об'єктів, що перебувають у державній чи комунальній (муніципальній) власності, або у спільній власності членів об'єднання громадян;

• пов'язані із задоволенням одного із видів публічного інтересу, а саме - державного, територіального або суспільного інтересу, який визнано державою або органами місцевого самоврядування. Інакше кажучи - метою виникнення цих відносин є задоволення потреб держави, її територіальних утворень або суспільства;

• виникають з приводу пристосування матеріального носія (об'єкта) відповідних суспільних відносин до спільного використання всіма членами суспільства або членами певного суспільного утворення;

• регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування.

Таким чином, публічні фінанси - це суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, органів місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів.