Глава 1. Природа и объем административного права.

1.4.2. Открытая модель административного нрава, представленная в европейских демократиях, имеет различное воплощение.

1. Государственное управление по-прежнему в значительной степени направлено на достижение целей правления, но с двумя отчетливыми чертами: первая выражена в том, что эти цели правления основаны на представлениях об общественном благе, определенном через ряд демократических процедур; вторая определяется тем, что достижение целей правления корректируется определенными ценностями и принципами. Эти принципы, которые выражены в идеях законности, открытости и прозрачности, подотчетности и уважения к гражданам (гуманизм), могут рассматриваться как сдерживающие ограничители при достижении целей правления, или, предпочтительно, их следует рассматривать как формирующую часть самого понятия общественного блага.

2. Эта модель характеризуется системой контроля над администрированием, осуществляемой институтами и при помощи методов, которые в основном отделены от власти и независимы от нее. Вместо ситуации, при которой исполнительная власть была центральной точкой, из которой все вытекало и в которую все возвращалось, она одна из центральных точек, но не единственная. Исполнительная власть и администрация играют ключевую роль в обеспечении хорошего правления, но это не безграничная и ничем не сдерживаемая роль. У других государственно-властных и самоуправленческих институтов и механизмов есть свои собственные источники законности и свои функции, при выполнении которых они не подотчетны исполнительной власти.

3. Отношения между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданами — с другой, определяются ценностями и принципами, которые, в свою очередь, формируют права. Права как материального, так и процессуального характера охраняются сетью процедур и институтов, таких, как административно-процессуальный кодекс, суды, институт уполномоченного по правам человека. Гражданин не зависит от доброты или доброй воли администрации, но имеет нрава как материальные, так и процессуальные, которые могут быть защищены от произвола администрации.

4. Процедуры и доктрины административного права принимают иной характер и служат целям, отличным от целей закрытой инструментальной модели. В открытой модели доктрины и процедуры по-прежнему связаны с обеспечением и поддержанием упорядоченного и системного администрирования. Но они делают не только это; они стали инструментами, при помощи которых в практику переводятся ценности и принципы, отражающие особую природу отношений между гражданами и государством, которое является не более чем самой широкой организацией этих граждан. Они также служат общей законности функционирования административной системы.

5. Статус чиновников администрации всех рангов и степеней настолько лично им выгоден, насколько граждане, будучи учредительной властью в государстве, соглашаются с издержками на личное содержание чиновников, действующих от имени, по поручению граждан и в пределах полномочий, переданных им гражданами. Чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администраций носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан характер.