Глава 11. Административный надзор

11.1. Важность надзора1

11.1.1. В этой части работы основное внимание обращено на формы и институты, осуществляющие функции надзора за административными решениями. Сюда включен целый ряд институтов, от судов и прокуратуры до омбудсменов и прочих следственных органов, внутренние и внешние кассации по существу, различные механизмы обжалования и система парламентских комитетов. Они являются основными формами надзора, но в разных государствах они представлены в разной степени, и эта степень в многом зависит от традиций страны и от того, насколько в ней развита современная система административного права. Далеко не все государства имеют или стремятся иметь все указанные формы надзора, хотя, как уже указывалось, некоторые его формы становятся общепринятыми и существенными признаками современной системы административного права.

11.1.2. Во время дискуссии на предыдущих страницах книги была высказана мысль, что надзор и контроль за деятельностью административного органа со стороны другого административного, судебного или законодательного органа является важным признаком либерально-демократической модели административного права. Внутренний надзор одного административного органа за другим был неотъемлемой чертой административного права в коммунистические времена, но теперь этого недостаточно. Внутренний надзор продолжает оставаться важным элементом, но его надлежит дополнить другими видами надзора, в особенности теми, которые являются внешними по отношению к администрации и независимыми от нее. Хотя виды надзора и ответственные институты могут быть различными, в предпочтительной модели административного права они должны в целом формировать адекватную систему контроля.

11.2. Цели надзора

Из многих способов надзора за администрацией в данный момент нас больше всего интересуют юридические формы и институты, специально созданные для этой цели. Прежде чем детально исследовать их, необходимо четко представлять себе их цели. В соответствии с проведенным ранее обсуждением целей административного права у надзора за администрацией есть три основные задачи.

1. Улучшение качества администрирования. Основная цель надзора — улучшить качество администрирования. Хорошее качество администрирования означает, что действия предпринимаются в соответствии с целями, для достижения которых лицо или орган были наделены властью, и в установленных законом рамках. Административная деятельность служит определенной цели, и эта цель определяется законом. Акты и решения административной деятельности должны быть направлены на достижение этой цели. Ясно, однако, что при ограниченных средствах администрирование должно быть максимально эффективным в рамках возможного. Количество и качество имеющихся в распоряжении средств в каждой сфере зависит от страны и от целей и задач, стоящих перед ней на более широком уровне. Качественное администрирование служит на благо общества, так как оно является инструментом эффективной реализации общественных целей, зафиксированных в законах. Следовательно, более конкретно можно сказать, что надзор может улучшить качество администрирования несколькими путями. Во-первых, он может заставить государственную власть действовать в целях выполнения задач, определяемых ее полномочиями и в рамках установленных ограничений. Во-вторых, надзор может заставить власти действовать честно и открыто, что, в свою очередь, будет способствовать принятию более правильных решений. В-третьих, настаивая на обосновании действий государственной власти, органы надзора могут тщательно изучить эти основания, и это опять-таки поможет обеспечить выполнение властями их задач. И наконец, в случае, если затронуты интересы отдельных лиц, высокое качество администрирования предполагает справедливое отношение к этим лицам. Механизмы надзора могут помочь обеспечить справедливый подход.

2. Защита прав граждан. Вторая цель — защитить права граждан, затронутые административным действием. Многие виды надзора инициируются лицами, которые хотят опротестовать административное действие или решение. Они хотят, чтобы действие или решение было отменено по апелляции, или возвращено в первичную инстанцию для повторного рассмотрения, или объявлено неправильным или неуместным. Действительно, можно предположить, что право регресса административного решения через апелляцию, пересмотр или расследование является важным конституционным правом. Оно записано в некоторых конституциях, и даже в отсутствие конституционной защиты право регресса является основополагающим в соответствии с главными принципами административного нрава. Его можно вывести из общего принципа справедливого подхода на основании закона. Надзор позволяет обеспечить четкое и правильное применение закона, а также справедливое и разумное применение дискреции.

3. Администрирование на законных основаниях. Третья цель административного надзора — обеспечить общую легитимность административного правления. Надзор за администрированием делает его более легитимным несколькими способами: во-первых, за счет улучшения качества решений и защиты прав граждан, во-вторых, за счет большей открытости, обеспечивающей большую справедливость как в процедурном плане, так и по существу, и, в-третьих, само существование различных форм надзора и их доступность для граждан помогают осуществлять администрирование на законных основаниях.