7.1. Вступление

Хотя административные процедуры часто неотделимы от содержательных вопросов, в этой главе предполагается сосредоточиться на процессуальных аспектах. В главе разбирается три главных вопроса: назначение процедур, вопросы, которые должны рассматриваться процессуальным законодательством, и следует ли их объединять в единый процессуальный кодекс. В связи с первым вопросом в главе приводится краткий анализ целей, на достижение которых направлены процедуры. Этот вопрос можно связать с более широкими задачами административного права. Вторая тема главы — определение принципиальных элементов процедуры в конкретном административном контексте и комментарий того, как они должны быть представлены в процессуальных законах. Естественно, этот анализ сделан кратко и обзорно, так как процедуры часто рассматриваются как отдельный предмет, заслуживающий специального учебника.

Что же касается третьего вопроса — создание единого процессуального кодекса, полезно рассмотреть пример общего процессуального кодекса и разобрать его достоинства и недостатки. Различные страны примерно поровну поделились на имеющих и не имеющих процессуальные кодексы. Во многих случаях это дань истории и традиции, а не сознательно обдуманный выбор. Тем не менее, поскольку большинство государств пересматривает свой подход к административному праву и процедурам, настало время подумать о том, как лучше всего подойти к административным процедурам.

7.2. Задачи процедур

Административные процедуры имеют две общие задачи.

Первая заключается в том, чтобы сформировать курс, которым будут

следовать административные органы, наметить шаги, которые они могут предпринимать. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получаются показания, каковы сроки, в течение которых должны быть произведены определенные действия, и пути, которыми можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения. Это лишь часть вопросов, решаемых общими процессуальными кодексами или конкретными процессуальными законами.

Общей целью таких процедур является создание упорядоченного метода осуществления административного дела. И хотя процессуальные законы часто кажутся весьма техничными и не представляющими реального интереса, тем не менее порядок и системный подход при осуществлении административного дела — это важные ценности как таковые. Они вносят свой вклад в эффективную, экономную и своевременную реализацию конституционных законов. Административные процедуры также важны для сторон, на которые они распространяются. Они обеспечивают средства, при помощи которых стороны могут начать действия для получения лицензий, разрешений и льгот. В тех случаях, когда административное действие инициируется чиновниками, стороны, на которые оно распространяется, могут быть спокойны, зная, что должны быть соблюдены определенные процедуры. Ясные и установленные процедуры могут, в свою очередь, содействовать формированию стабильных отношений между гражданами и государством.

Второй задачей административных процедур является создание инструмента, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование. Ценности административного права рассматриваются в гл. 4 и включают такие понятия, как справедливость, беспристрастность, равенство, открытость и прозрачность, подотчетность и соблюдение установленных сроков. Эти ценности вытекают из более глубоких идей о том, как административное правление должно осуществляться в современном демократическом обществе, и в особенности о том, как администрация должна обращаться с лицами и группами лиц.

Часто говорится о том, что процедуры представляют тот инструмент, при помощи которого наиболее важные ценности воплощаются в административной практике. Это не всегда очевидно из содержания процедур, а может быть спрятано за сухим техническим языком. В качестве примера можно привести процессуальную справедливость и должный процесс. Справедливое обращение администрации с людьми — одна из наиболее важных ценностей, стоящих за административным правом. При этом трудно найти процессуальный закон, в котором напрямую говорилось бы о справедливости и должном процессе. Однако при близком анализе часто выясняется, что самые технические процессуальные положения напрямую связаны с обеспечением справедливого обращения с теми, на кого распространяется действие определенной сферы администрирования.

Эти две задачи, стоящие перед процедурами, ясны и разделены, но они также склонны пересекаться и даже переплетаться. Одни и те же процедуры часто отвечают обеим задачам. В качестве примера можно привести процедуры, связанные со слушанием. С одной стороны, эти процедуры направлены на представление властям всей значимой информации, так чтобы был достигнут адекватный результат. Редко бывает, чтобы лицо, на которое распространяются административные действия, не обладало бы значимой и полезной ин4юрмацией. С другой стороны, необходимость процедуры слушания также объясняется основополагающими требованиями справедливого обращения, включающими отсутствие предвзятости, открытость и прозрачность, предоставление обоснования и разрешение регресса. Каждая процедура может рассматриваться как направленная на конкретный результат и в то же время служащая отдаленным ценностям.