7.2. Политика субсидий отстающим регионам

Субсидиарная политика означает государственную помощь отстающему региону. Социальная цель этой политики заключается в обеспечении средствами существования депривированного (нижнего) социального слоя этнических групп. Ожидается, что уменьшение численности нижнего класса повысит политическую стабильность в полиэтническом регионе.

В субсидиарной политике применяется программно-целевой подход. Программами развития охватываются:

региональная промышленность, строительство, сельское хозяйство;
объекты социальной инфраструктуры, жилой фонд, торговля, транспорт, связь;
социально-культурная сфера, образование, здравоохранение, физическая культура и спорт.

Государственное финансирование программ дополняется местными источниками финансирования. Как правило, субсидиарная политика имеет преференциальный параметр. Региону предоставляются временные льготы в сферах землепользования, эксплуатации природных ресурсов, занятости, капиталовложений, кредитования, лицензирования предпринимательства и торговли. Осуществление субсидиарной политики требует координации действий центральной и местной власти. Роль координаторов выполняют представители центра.

Политика субсидиарности особенно распространена в федерациях, что имеет идеологическое оправдание. Идеология субсидирности обосновывает естественную ответственность союзного государства за развитие регионов. Ответственность заключается в принципе федеральной помощи региону для его саморазвития.

В идеологию федерализма принцип субсидиарности ввел папа Пий II: не следует отказывать человеку и общности в том, что они могут достигнуть по своей инициативе. В настоящее время принцип субсидиарности вошел в конституции всех федеративных государств, в том числе в Конституцию РФ.

Приверженность богатых регионов субсидиарной политике федерального центра объясняется заинтересованностью в выравнивании финансового бремени. Основной метод решения данной проблемы – федеральные субсидии экономически бедным регионам. В ряде федераций субсидии регулируются законодательно, что ограничивает произвольную политику федерального правительства. В ФРГ осуществляется вертикальное выравнивание финансового бремени между федеральным правительством и землями и горизонтальное выравнивание между богатыми и бедными землями. В Канаде и США применяются «обусловленные субсидии», предназначенные для финансирования региональных проектов, в которых заинтересовано центральное правительство.

В США предоставление субсидий помощи стало постоянным инструментом федеральной политики. Хотя практика дотаций осуждается как «покушение на автономию штатов», она доказала свою необходимость. Бедные регионы получают субсидии, чтобы иметь равную другим субъектам федерации свободу развития. Под влиянием политики субсидиарности региональные субъекты федерации отказываются от претензий своей суверенизации и от расширения своих компетенций, нарушающих верховенство федеральной власти. Одновременно развивается партнерство и сотрудничество субъектов федерации и центра.

В России в начале 2000-х гг. субсидиарная политика федерального центра сменила либеральную дистрибутивную политику 90-х гг. прошлого столетия. Смена стратегий была особенно актуальной для Южного федерального округа, где к очагам социальной напряженности добавилось осетино-ингушское и карачаево-черкесское противостояние, а российско-чеченский конфликт завершился разгромом незаконных вооруженных формирований самопровозглашенной Ичкерии. В 90-х гг. между конфликтными сторонами заключались мирные соглашения, которые оставались неустойчивыми. Специалисты по Северному Кавказу насчитывают здесь до 30 точек напряженности. Практически каждый1 из проживающих в регионе народов имеет экономические претензии к своим соседям и к федеральному центру, проблемной, требующей акцентированного внимания и выверенного подхода: «Не знаю, есть ли в мире место с такой же концентрацией стратегических проблем».

Субсидиарная среднесрочная (5 лет) программа «Юг России» была принята правительством в августе 2001 г. Она направлена на устойчивое, сбалансированное, социально-экономическое развитие Южного федерального округа (ЮФО). Контроль осуществления программы возложен на институт представительства Президента в ЮФО. Данный институт н обладает административными ресурсами контроля Поэтому используются аккомодационные средства надзора и согласования интересов участников программы «Юг России». Ими являются центральные министерства и ведомства и субъекты федерации, входящие в ЮФО^⁴.

Программа «Юг России» предусматривает социальную защиту этнических групп округа в формах повышения уровня жизни населения и сокращения многочисленного нижнего социального класса. Притом что Юг России располагает уникальными курортами, 15 портами, 6 федеральными транспортными коридорами, сетью крупнейших нефтегазовых магистралей, показатель безработицы в этом регионе – один из самых высоких в стране. Проблемой остается низкий уровень жизни населения, проживающего на территории округа. Ниже прожиточного минимума потребительские расходы на душу населения в восьми субъектах федерации. В Республике Ингушетия эти расходы в четыре раза низе стоимости минимально необходимого набора продуктов, товаров и услуг. Не лучше положение населения в Республике Калмыкия и Ставропольском крае. Решение этой проблемы возможно путем развития экономики региона, создания новых рабочих мест и регулярной выплаты заработной платы.

Среди программ «Юга России», финансируемых из федерального бюджета, можно выделить топливно-энергетический, промышленный, транспортный, агропромышленный, курортно-туристский и социальный комплексы. В рамках ТЭК планируется вдвое увеличить добычу нефти (в Чеченской республике – специальная программа), в четыре раза – газа, угля – в полтора раза, построить пять новых электростанций (в Дагестане, Северной Осетии-Алании, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Краснодарском крае). Для развития транспортного комплекса будет построен газопровод (проект «Голубой поток»: Изобильное – Черное море – Анкара) и несколько нефтепроводов. Планируется развитие шести важнейших транспортных коридоров. Дальнейшее развитие получают Азово-Черноморские и Каспийские порты.

Программа «Юг России» предусматривает мероприятия по воспроизводству биоресурсов Каспийского и Азовского морей, реконструкцию осетровых рыбных заводов в Дагестане, Калмыкии и Астраханской области, расширение нерестилищ осетровых и других ценных пород рыбы в Ростовской и Волгоградской областях. Программа предполагает в два-три раза увеличить производство и переработку сельхозпродукции на территории округа, что позволит обеспечивать продуктами питания европейскую часть России. В промышленности будет продолжено развитие производства комбайнов и тракторов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов. Особое внимание уделяется развитию стройиндустрии, станко- и автомобилестроения, оборонного комплекса Южного региона. В итоге будут реконструированы сотни предприятий, создано более 1-го млн новых рабочих мест, утроены доходы работающего населения^⁵.

Вторым направлением субсидиарной программы «Юг России» является решение проблемы обустройства беженцев и вынужденных переселенцев.

По показателю прибывших сотен тысяч беженцев и вынужденных переселенцев в последнее десятилетие ЮФО оказался бесспорным лидером в Российской Федерации. Последствиями массовой неорганизованной миграции стали: обострение конкуренции на рынке труда, резко возросшие нагрузки на социальную инфраструктуру, неизбежные этнические столкновения бытового характера. Неконтролируемые потоки миграции нередко оказывают негативное влияние на состояние межнациональных отношений. Это прослеживается в русскоязычных регионах округа, в том числе в Ростовской и Астраханской областях, Краснодарском и Ставропольском краях. В Краснодарском крае стремительно растет число мигрантов из Закавказья, Средней Азии, выходцев из республик Северного Кавказа. Всего за последние десять лет на Кубань прибыло около 1 млн человек, и сейчас практически каждый пятый житель – это мигрант. С 1988 г. миграция в крае в 5-6 раз превышает среднероссийские показатели. По оценкам независимых экспертов, количество нелегалов из развивающихся стран в России может в начале этого столетия увеличиться втрое. Среди регионов с наибольшей концентрацией иммигрантов указывается и ряд столичных городов субъектов Южного федерального округа: Волгоград, Краснодар, Ростов-на-Дону.

Программа «Юг России» предусматривает решение этой проблемы: обустройство вынужденных переселенцев из Чеченской Республики; строительство поселков, жилья, школ; развитие инфраструктуры в Республике Северная Осетия-Алания, развитие инфраструктуры горной зоны в Республике Дагестан и другие мероприятия.

В ходе осуществления программы «Юг России» представительство Президента ЮФО применяет аккомодационный стиль контроля, снижающий беспокойство многочисленных этногрупп за свою экономическую безопасность. Достигаются компромиссы по долевому пользованию ресурсов субъектов округа, изыскиваются кредиты и средства из региональных бюджетов для развития промышленного и агропромышленного комплексов в регионе. Активность местных националистических организаций переориентируется на общественный контроль выполнения мероприятий программы «Юг России».

Итак, в модернизируемом этнически разделенном обществе либеральная дистрибутивная политика усиливает социальное расслоение и обостряет межэтническую конкуренцию за экономические ресурсы.

Стабильности мирных соглашений и формированию нормативной толерантности этнических групп способствует субсидиарная политика правительства. Она обеспечивает социальную защиту и уменьшает численность нижнего класса посредством устойчивого, социально ориентированного развития отстающего региона.