Державний борг і необхідність управління ним
Державний борг – це загальна сума заборгованості, складена з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань, що вступають у дію внаслідок виданих гарантій. Такий борг країна змушена виплачувати з відсотками. У свою чергу він складається із внутрішнього і зовнішнього боргів.
Внутрішній державний борг – заборгованість держави фірмам і громадянам певної країни, які володіють цінними паперами, випущеними її урядом. Згідно із ст. 1 Законам України “Про державний внутрішній борг України” державним внутрішнім боргом є “строкові боргові зобов'язання Уряду України у грошовій формі. Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у загальнодержавній власності”.
Зовнішній державний борг – заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, урядами і міжнародними фінансовими організаціями.
Головними причинами виникнення й зростання державного боргу є:
збільшення державних видатків без підвищення державних доходів;
циклічні спади й автоматичні стабілізатори;
скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного коригування (зменшення) державних витрат;
вплив політичних бізнес-циклів – надмірне зростання державних видатків перед виборами з метою завоювання підтримки виборців і збереження влади.
Має місце позитивний взаємозв'язок між обсягами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг, а зростання боргу, в свою чергу, потребує додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит. Абсолютні значення державного боргу можуть бути великими, проте борг завжди має перебувати у відповідній пропорції до рівня бюджетного дефіциту та темпів зростання ВВП.
На обсяги державного боргу впливає багато чинників, у тому числі інфляція, тому важливо, щоб державна заборгованість вимірювалась також у реальних, а не тільки в номінальних позначках.
Абсолютний обсяг державного боргу є не дуже показним макроекономічним індикатором, оскільки борг збільшується в міру зростання ВВП, та на його величину впливає інфляція. Більш змістовними є відносні показники заборгованості, а саме:
відношення боргу до ВВП;
відношення суми обслуговування боргу до ВВП.
Відносна величина державного боргу (Держборг/ВВП) залежить від таких чинників, як рівень реальної відсоткової ставки, якою визначається обсяг виплат з боргу, темп зростання реального ВВП та обсяг первинного бюджетного дефіциту. Зменшення відносної заборгованості в економіці можливе за умов, коли темп зростання реальної відсоткової ставки буде нижчий, ніж темпи збільшення реального ВВП, а частка первинного бюджетного надлишку стосовно ВВП збільшуватиметься.
Держава, виконуючи регуляторно-контролюючі функції, законодавчо визначає і встановлює обсяги внутрішніх та зовнішніх запозичень і державних гарантій на поточний рік. Державний борг має економічно обґрунтовані межі, що дають урядові змогу обслуговувати його без ризику виникнення кризи неплатежів. В Україні встановлено, що державні внутрішні та зовнішні запозичення і надання державних гарантій здійснюються в межах установлених на кожний бюджетний період граничних обсягів державного боргу України та надання гарантій.
Світовий досвід свідчить про те, що фінансування державного боргу, який виник унаслідок дефіциту державного бюджету (приблизно дорівнює рівню інфляції в країні), можна здійснювати беземісійним способом за рахунок внутрішніх можливостей держави шляхом надання низько- чи безвідсоткових кредитів Центрального банку. Внутрішній борг, що виник через дефіцит державного бюджету на рівні 2 – 3 % ВВП, фінансується за рахунок емісії державних цінних паперів. Їх прибутковість, як правило, нижча ніж середня дохідність на фінансовому ринку, оскільки, на відміну від інших видів доходів, доходи за державними цінними паперами не оподатковуються.
З позицій інтересів держави найефективнішим джерелом фінансування бюджетного дефіциту є зовнішні позики і кредити, оскільки вони не вилучають фінансові ресурси із внутрішнього грошово-кредитного обігу.
Крім того, є й емісійний спосіб, за якого на фінансування державного внутрішнього боргу спрямовуються кошти, отримані від внутрішньої грошово-кредитної емісії. За економічною сутністю такий метод недоцільний, оскільки повністю порушує закони грошового обігу. Через нього підвищується рівень інфляції в країні, знижується купівельна спроможність національної валюти, погіршується економічне та соціальне становище країни.
Щодо національної практики, то згідно із законодавством України Уряд може брати внутрішні та зовнішні позики в межах, передбачених Законом "Про Державний бюджет України", окрім емісійних коштів Національного банку України. При цьому отримані кошти використовуються саме на покриття бюджетного дефіциту і не спрямовуються на поточні бюджетні видатки. Якщо витрати на обслуговування державного боргу перевищують ті, що визначені Законом, Міністерство фінансів через Кабінет Міністрів негайно інформує про це Верховну Раду і у двотижневий термін надає пропозиції щодо внесення змін у Закон "Про Державний бюджет України" з їх обґрунтуванням.
Бюджетним кодексом України встановлено, що основний обсяг державного боргу не має перевищувати 60 % фактичного річного обсягу ВВП України. Відповідно до Бюджетного кодексу, видатки на погашення боргових зобов'язань виконуються незалежно від обсягу засобів, передбачених у Законі "Про Державний бюджет України". Крім цього, Законом України "Про Державний бюджет на відповідний рік" платежі з обслуговування державного боргу належать до захищених статей видатків загального фонду державного бюджету, обсяг яких не може змінюватись при скороченні затверджених бюджетних призначень.
Безпосереднім результатом зростання державного боргу є організація системи управління цим боргом. Управління державним боргом розглядають як сукупність дій держави, пов'язаних з вивченням кон’юнктури на ринку позикових капіталів, випуском нових позик і розробкою умов випуску, з передплатою відсотків із раніше випущених позик, проведенням конверсії та консолідації позик, дій з визначення ставок відсотка з державного кредиту, а також погашенням раніш випущених позик, термін дії яких минув.
Управління державним боргом передбачає використання чітких класифікаційних характеристик параметрів боргу. Це має важливе значення з огляду на структуру боргу, організаційні, процедурні та інші питання.
Насамперед державний борг класифікується за типами кредиторів і боргового зобов'язання. Останнє стосується як зовнішнього, так і до внутрішнього боргів. Класифікація за типом кредиторів характеризує суб'єктів боргового процесу, а класифікація за типом боргового зобов'язання – об'єктів боргових відносин.
Важливим завданням управління державною заборгованістю є оптимізація структури боргу та скорочення його обсягів. У світовій практиці використовується декілька методів оптимізації структури та зменшення державного боргу. Наприклад, сплата боргів може здійснюватися за рахунок бюджетних, або золотовалютних резервів країни. Поширеними методами регулювання державного боргу вважають також рефінансування, консолідацію державного боргу та конверсію.
Рефінансування – погашення попередньої державної заборгованості шляхом випуску нових позик. Слід зауважити, що однією з умов падіння нових позик є бездоганна репутація країни-боржника в колах міжнародного фінансового ринку, її економічна та політична стабільність. Різновидом рефінансування є обмін облігацій попередньої емісії на нові облігації за регресивним співвідношенням з метою скорочення державного боргу.
Конверсія – це зміна дохідності запозичень, наприклад, перетворення позик у довготермінові іноземні інвестиції. В цьому випадку кредитор одержуватиме прибуток не у вигляді відсотка за кредит, а у вигляді прибутка від інвестованих в економіку коштів. Така операція дає змогу стимулювати залучення іноземного капіталу до національної економіки, отримати нові кредити з-за кордону. Консолідація означає зміну умов запозичень, які пов'язані з термінами погашення заборгованості. Держава зацікавлена у довготермінових кредитах. Консолідація передбачає перетворення коротко- та середньотермінових у довготермінові запозичення, тобто перенесення найближчих платежів у віддалене майбутнє. Звичайно, така консолідація можлива лише за попередньою згодою кредиторів.
Також, до управління державним боргом належать такі методи, як відстрочення погашення, коли термін погашення боргових зобов’язань переноситься на визначений термін у майбутньому; об’єднання декількох позик в одну з метою спрощення управління державним боргом (уніфікація боргу) та такий непопулярний метод, що використовується в надзвичайній економічній ситуації, як анулювання боргу, за якого держава повністю відмовляється від своїх зобов’язань.
Важливою складовою управління державним боргом є його обслуговування. Головна фінансова мета цієї дії – зменшення вартості боргових зобов'язань, зниження тиску зовнішнього і внутрішнього боргів. У сучасних економічних умовах нашої країни це досить актуальна проблема. Видатки бюджету на обслуговування державного боргу постійно зростають, його тягар все більше перекладається на суспільство загалом.
Отже, складні, динамічні та суперечливі відносини навколо боргових процесів зумовлюють необхідність державного управління ними. Однак більшість боргових відносин ще потребують поглибленого вивчення і наукового обґрунтування. До них належить і проблема обслуговування державного боргу.
Протягом останніх років показник співвідношення державного боргу і ВВП має тенденцію до зниження. Його покращання відбувається як за рахунок розвитку економіки країни, так і за рахунок проведення зваженої боргової політики. Значення цього показника свідчить про економічно безпечний обсяг державного боргу і відповідає критеріям, визначеним Бюджетним кодексом України. Критичний рівень показника не має перевищувати 60 %. Наприклад, якщо у 2002 р. співвідношення становило 28,6 % , то у 2005 р. зменшилося до 14,3 %, а на кінець 2006 р. становило 12,5 %. За умови включення до обсягу державного боргу всіх гарантійних зобов’язань уряду, показник рівня відношення державного прямого та гарантованого боргу до ВВП на кінець 2006 р. становив 15,2 %, що також є прийнятним з погляду фінансової безпеки держави.
Рис. 11.1. Співвідношення державного прямого гарантованого боргу до ВВП України
Крім цього, спостерігається чітка тенденція зменшення відношення державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету. Якщо зазначений показник у 1999 р. становив 314,7 %, у 2001-му – 222,3, то на кінець 2004 р. – 130,2 %, а на кінець 2006-го – 65,2 % за критичного рівня 300 %.