5.3. Відображення механізму розподілу доходів між видами місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України

З'ясуємо, для чого потрібні міжбюджетні трансферти за кодексом. Мета чітко визначена – повноваження (тобто витрати) бюджетів мають покриватися бюджетними ресурсами (доходами). Тобто в основі лежить постійна проблема балансування доходів і витрат. Видатки, що здійснюють бюджети, поділяють на три групи (рис. 5.3).

За Бюджетним кодексом “принцип субсидіарності – розподіл видів видатків між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача”. Таким чином формується відповідальність місцевого і державного бюджетів, але бюджетна установа повинна фінансуватися тільки за рахунок одного бюджету (в межах бюджетного періоду).

Відповідно до принципу субсидіарності виокремлено два критерії розмежування видів видатків: повнота надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Таке розмежування теж подано на рис. 5.3.

Рис. 5.3. Групи видатків за вимогами Бюджетного кодексу України

Однак це не повна класифікація видатків за Бюджетним кодексом¹.

Так, у главі 14 конкретизовано розподіл видатків між бюджетами. У ст. 87 зазначено видатки, що здійснюються з Державного бюджету України. У ст. 88–90 подано видатки, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. У ст. 88 – видатки, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань. У ст. 89 – видатки, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського (Автономної Республіки Крим) і міст обласного значення. У ст. 90 йдеться про видатки, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. Ст. 91 розкриває видатки місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Така класифікація теж представлена на рис. 5.3.

Знаком запитання “?” виділений той факт, що бюджети міст Києва і Севастополя начебто залишились без виділеної групи видатків. Але з огляду на подальші норми Кодексу можна говорити, що до цих бюджетів належать видатки, визначені всіма трьома ст., з 88 до 90 включно.

5.4. Формула визначення міжбюджетних трансфертів

Характерно, що в основі будь-якого бюджетного розподілу завжди лежить норматив. Фінансовий норматив за Бюджетним кодексом визначається діленням загальної суми фінансових ресурсів, пов'язаних з певною метою, на чисельність мешканців чи споживачів такої соціальної послуги. В зв'язку з істотними відмінностями регіонів і міст Кабінету Міністрів України доручено розробляти ще й коефіцієнти коригування.

До цього моменту розглядали тільки видатки бюджетів. Зрозуміло, що така категорія і визначає сутність, характер і якість бюджетної системи, але витрат не може бути без доходів чи надходжень. Хоча розподіл доходів – теж частина міжбюджетних відносин, у Бюджетному кодексі його було регламентовано не в розділі “Міжбюджетні відносини”, а в розділі “Місцеві бюджети”. Тут також йдеться про вплив на розрахунок міжбюджетних трансфертів (рис. 5.3).

Стосовно субвенцій варіантів і непорозумінь щодо розподілу коштів бути не може, оскільки вони пов'язані з цільовим використанням коштів. Стосовно дотацій вирівнювання та в певній мірі зворотного потоку (кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів), Бюджетним кодексом визначено основні параметри їх обчислення та встановлено, що таке обчислення потрібно здійснювати за формулою, розробленою Кабінетом Міністрів України.

Ця формула дуже складна. Багато схожих показників зумовлюють підвищену ймовірність помилок. Тому при її використанні слід бути надто уважним. Щоб легше розуміти цю формулу спробуємо не тільки спростити, а і з певних позицій критично її оцінити.

Варто зауважити, що Бюджетним кодексом детально регулюються міжбюджетні трансферти всіх місцевих бюджетів за винятком бюджетів районів у містах, бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань. Здійсненням трансфертів для таких бюджетів займаються певні міські та районні ради. Правова норма з такою суттю міститься у ст. 101. Водночас виглядають нелогічними виділення в ст. 88 (див. рис. 5.3) і ст. 64 (рис. 5.4) переліку видатків і доходів, що враховуються при обчисленні міжбюджетних трансфертів. Якщо рішення остаточно приймає відповідна рада, то всі подібні вимоги будуть тільки декларативними. Так, формула визначення міжбюджетних трансфертів не має розрахунків для бюджетів цього рівня.

Рис. 5.4. Розподіл доходів між видами місцевих бюджетів

Ст. 98 містить обмежувальні параметри щодо формули, розроблюваної Кабінетом Міністрів України¹. Йдеться про те, що в ній потрібно враховувати такі параметри:

1) фінансовий норматив бюджетної забезпеченості та коефіцієнти коригування до них;

2) чисельність мешканців та споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4) кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та міст обласного значення, і прогноз доходів, визначених частиною другою ст. 66 цього Кодексу, – для районних бюджетів (прогнозний показник);

5) коефіцієнт вирівнювання.

Однозначно можна сказати, що кількість мешканців територіально-адміністративної одиниці у визначенні кошика доходів не враховується. Вона є у формулі, але з урахуванням індексу відносної податкоспроможності вплив її нівелюється.

, (5.1)

(5.2)

де D_izak – прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за місцевим бюджетом, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів;

K_i – індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці (визначається з чотирма знаками після коми);

D_u1, D_u2, D_u3, D_i1, D_i2, D_i3 – обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами та бюджетом адміністративно-територіальної одиниці за звітними даними про їх фактичні надходження за відповідні роки базового періоду;

L_u1, L_u2, L_u3, L_i1, L_i2, L_i3 – сума пільг, наданих місцевими органами влади з податків і зборів, що включені до обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами та бюджетом адміністративно-територіальної одиниці за відповідні роки базового періоду;

N_u1, N_u2, N_u3, N_i1, N_i2, N_i3 – чисельність наявного населення України та адміністративно-територіальної одиниці на 1 січня відповідного року базового періоду;

D_u4 – прогнозний обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами на плановий бюджетний період.

Спростимо й отримаємо:

(5.3)

Врахуємо, що є часткою кошика доходів місцевого бюджету в загальному обсязі таких кошиків по Україні в цілому. Вираз “кошик доходів” означає включення до кошика і сум пільг. За математичною формулою обчислюємо як середнє арифметичне зважене значення X.

Отже, вираховується середньозважене значення частки кошика доходів, яке потім і множиться на загальну прогнозну суму кошика доходів за планований рік. Тобто не має прямого впливу чисельності мешканців регіону на значення показника.

Можна зробити висновок, що доходи розподіляються відповідно до попереднього (за останні три роки) співвідношення розподілу доходів між бюджетами з урахуванням загальної чисельності мешканців України. Зауважимо, що прямого порушення Бюджетного кодексу не має, оскільки в ньому не вказано, яких мешканців потрібно враховувати – чи по Україні загалом, чи по аналізованому регіону.

Це тільки доходи. Однак центральною формулою міжбюджетних трансфертів є:

(5.4)

де T – обсяг дотації вирівнювання (якщо це значення стає негативним, це означає перерахування коштів до Державного бюджету України);

α – коефіцієнт вирівнювання;

V – розрахунковий показник обсягу видатків;

D – прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів);

Δ D – розрахунковий обсяг коригування доходів;

і – означає, що розрахунок відбувається для кожного місцевого бюджету.

Розрахунок D_i у вигляді D_izak розглянутий вище. Обсяг коригування доходів, зумовлений депресивністю окремих регіонів, розраховується таким чином:

(5.5)

(5.6)

(5.7)

Слід звернути увагу на суто атрибутивне включення до формули індексу відносної податкоспроможності. Можна припустити, що це або помилка, або результат дії політичних інтересів. Таке навмисне ускладнення формул не приймається. Крім того, середній коефіцієнт збільшення коефіцієнта відносної податкоспроможності розраховується не за правилами статистики, що в певній мірі викривлює розрахунок.

Після спрощення цих формул одержуємо:

(5.8)

(5.9)

де К_і – коефіцієнт відносної податкоспроможності за відповідний рік.

Отже, теоретично значення коефіцієнта, що застосовується до кошика доходів D_i, може коливатися від мінус 1 до 0. Практично від – 0,3 до 0. Останнє означає, що для депресивних регіонів (в яких спостерігається зниження коефіцієнта відносної податкоспроможності) в обсяг дотації вирівнювання (якщо за формулою вона матиме місце) буде додатково включено близько 30 % кошика доходів такого регіону. Це значення є практично максимальним, але теоретично воно може бути і більшим, залежно від динаміки індексу відносної податкоспроможності за останні три роки. Залежність такого відсотка збільшення від середнього значення коефіцієнта відносної податкоспроможності зображено на рис. 5.5.

Рис. 5.5. Схема розрахунку обсягу коригування кошика доходів²

З огляду на рис. 5.5, можна говорити про те, що відсоток додаткового включення кошика доходів у дотацію вирівнювання за переважною масою бюджетів не перевищуватиме 10 %.

Перекладемо на математичну мову розрахунок коефіцієнта вирівнювання α:

(5.10)

Знову звернемо увагу на “розгорнутість” формули, яку частково можна пояснити і бажанням підкреслити, який розрахунок проводиться. Від одиниці віднімається середня частка приросту скоригованого на пільги кошика доходів. Чим більший темп збільшення доходів, тим менший обсяг коштів перерахує регіон у бюджет. Для дотаційних регіонів значення α дорівнює 1. В цілому отримуємо:

(5.11)

Зрозуміло, що коефіцієнт дорівнюватиме 1 для дотаційних бюджетів і бюджетів, де закріплені доходи не змінюються чи знижуються. Перші три рівняння характеризують не дотаційні бюджети. Якщо темп приросту закріплених доходів становить понад 10 %, коефіцієнт вирівнювання дорівнюватиме 0,9. Тобто зауваження про те, що сума перерахувань до центру більша з тих регіонів, котрі ліпше працюють, безпідставні. 10 % для регіону, який інтенсивно розвивається – це невелика сума, особливо, коли врахувати, що це 10 % не від усього доходу, а тільки від різниці між видатками і доходами. Взагалі, чим більший відсоток (менше одиниці α), тим вигідніше для регіону. Обмеження α діапазоном від 0,9 до 1 – це вимога Кабінету Міністрів України. За наведеним розрахунком α міг би відповідати теоретично необмеженому діапазонові чисел.

У Бюджетному кодексі України такі обмеження встановлені від 0,6 до 1. При цьому, з огляду на зміст п. 9 ст. 98 Бюджетного кодексу України, коефіцієнт вирівнювання має застосовуватися як до дотацій, так і до сум, що перераховуються до центрального бюджету. Тобто проявилася еволюція від коефіцієнта вирівнювання до коефіцієнта стимулювання. Тому можна вважати, що назва “коефіцієнт вирівнювання” для цього показника не підходить, оскільки все відбувається навпаки, ліпше було б сказати – “коефіцієнт стимулювання“.

З матеріалів, розроблених за проектом підтримки економічної і фіскальної реформ (SEFR) за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку, можна дізнатися про наміри та принципи створення формули¹. У них охарактеризовано й оцінено положення формули. Позитивно робочою групою оцінюється стабільність формули. За Бюджетним кодексом це виявляється у тому, що коефіцієнти відносної податкоспроможності визначаються один раз на три роки.

У висновку про стимулювання місцевих бюджетів до збільшення доходів теж можна сумніватися, оскільки дотаційний бюджет при зниженні відносної податкоспроможності покриватиме свої витрати практично пропорційним зростанням дотації. Збільшення податкових надходжень на душу населення при досягненні темпу 0,9 значно зменшить таку пропорційність. Після досягнення позитивної динаміки не податкоспроможності, а обсягу доходів місцевий бюджет матиме в своєму розпорядженні майже 10 % суми зворотного трансферту (див. рис. 5.5).

Слід звернути увагу й на той факт, що коефіцієнт відносної податкоспроможності має свою, особливу базу доходів, а застосовується до іншої – кошика доходів, які враховуються при обчисленні міжбюджетних трансфертів. Можуть виявитися певні викривлення і негативні результати. Про ступінь їх негативного впливу можна буде судити провівши окреме дослідження.

Отже, визначення кошика доходів місцевого бюджету відбувається за формулою (5.3), а визначення загального результату трансфертів та різних поправок здійснюється за формулами (5.4), (5.9), (5.11). Але в цих формулах залишився невизначеним показник V – розрахунковий показник обсягу видатків.

Головними визначальними факторами, що впливають на трансферти, є: середня частка кошика доходів одного місцевого бюджету в загальній їх сумі за останні три роки; прогнозний обсяг доходів, закріплений за усіма місцевими бюджетами; динаміка коефіцієнта відносної податкоспроможності за останні три роки (тільки для дотаційних бюджетів); середньорічна динаміка скоригованого кошика доходів за осанні три роки (тільки для бездефіцитних бюджетів). Тут не має фактора чисельності споживачів соціальних послуг і мешканців. Але це не означає, що її не враховують. Велика кількість факторів прихована в показнику витрат. Тільки там і виявляється вплив такої чисельності. Доходи залежать від неї опосередковано, через вплив на динаміку доходів регіону.

Видатки, хоча і позначаються у головній формулі одним знаком, мають складний механізм формування. Більша частина Постанови Кабінету Міністрів України саме визначає механізм обчислення видатків для різних рівнів бюджетів.

Не аналізуючи детально формули витрат, зауважимо: складність формул зумовлена великою кількістю показників і не уніфікованим (побудованим за різними принципами) розрахунком обсягів витрат. Практика розробки подібних документів показала, що більшої зрозумілості можна досягти, якщо представити формули у вигляді таблиці. Крім того, про назву і сутність деяких показників у формулах доводиться здогадуватися методом аналогії.

Не слід забувати, що наведені в формулі доходи і витрати – не всі доходи й видатки місцевого бюджету.

Загалом, впровадження формульного порядку розподілу міжбюджетних трансфертів можна вважати прогресивним, але і Бюджетний кодекс, і формула Кабінету Міністрів України надто ускладнюють розуміння і можливість правильного застосування формули.