3.4. Самостоятельность регионов

3.3.1. Виды субъектов Федерации

Конституция РФ выделяет следующие субъекты Федерации:

1) Республики, которые названы государствами (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ). Они дают право отдельным нациям на политическое самоопределение, хотя в некоторых из них титульная нация находится в меньшинстве.

Например, в Республике Хакасии 80 % населения русские⁴²⁸.

2) Национально-территориальные образования: автономные области, автономные округа. Фактически национальный компонент в них носит фиктивный характер, так как в Еврейской автономной области почти нет евреев. А автономных округах титульные нации составляют меньшинство.

3) Территориальные образования, не учитывающие национальный состав их населения: края, области, города федерального значения.

Две последние группы субъектов называют государство-подобными образованиями⁴²⁹.

3.3.2. Правовой статус субъектов Федерации

Анализ Конституции РФ показывает, что суверенитет России, как целого государства ограничен правами ее частей – субъектов Федерации:

1) Конституция РФ содержит нормы, указывающие на то, что субъекты Федерации являются государствами. Ч. 2 ст. 5 прямо называет республики государствами. Ст. 73 говорит о полноте государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Федерации. Органы власти субъектов называют государственными органами (ч. 2 ст. 68). Государства не бывает без суверенитета, хотя бы ограниченного. Такую же позицию отстаивало руководство ряда субъектов Федерации в 1990-е гг. Однако, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. отказался признать суверенитет субъектов Федерации. Он заявил, что суверенитет разделить нельзя. Если он есть у одной стороны (федерации), то у другой быть не может (субъекта Федерации).

Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. и включенный в Конституцию РСФСР 1978 г. называл республики в составе РСФСР суверенными государствами, ссылаясь в преамбуле на декларации о государственном суверенитете республик. Конституция РФ 1993 г. отменила действие этих положений. После 1991 г. суверенитет закрепили в своих конституциях Татарстан, Башкортостан, Якутия. Конституционный Суд РФ признал эти положения не имеющими юридической силы.

С точки зрения Конституционного Суда, все права субъектов Федерации дарованы им федерацией, путем принятия Конституции РФ, а значит, могут быть в любой момент отняты. Пример Чечни показывает, что это не так. Подъем демократического движения в регионах в будущем докажет центру, как он ошибается. Право народов на самоопределение является естественным и его можно отнять только временно, пока этот народ «спит».

Конституция РФ не дает права субъектам Федерации выхода из Федерации (сецессии).

Декларация об абсолютном и неограниченном суверенитете федерации дает путь к централизации управления страной и колонизации ее г. Москвой, к превращению России в Московское царство.

Вопрос о суверенитете субъектов федерации по разному решается в мире.

Штаты Соединенных Штатов Америки считаются суверенными государствами.

Ст. 10 Конституции ОАЭ 1971 г. признает суверенитет эмиратов, входящих в Федерацию во внутренних делах, согласно положениям Конституции⁴³⁰.

2) Законотворческие права.

Каждый из субъектов принимает свой высший закон (конституцию или устав) (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ) и формирует свое законодательство (ч. 2 ст. 5; ч. 2 и 4 ст. 76). Утверждения конституции или устава не требуется. Но Конституционный Суд РФ может признать какие-то их положения не соответствующими Конституции РФ и не имеющими юридической силы (п. «б» ст. 125 Конституции РФ).

Естественно, что органы власти регионов могут принимать подзаконные акты, с целью реализации законов.

Право принимать свои конституции и законы есть у субъектов федерации США, ФРГ, Канады.

Конституция РФ выделяет предмет собственного ведения субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Он сформулирован по остаточному принципу (остаточная компетенция). Все, что не вошло в исключительное ведение Федерации и в предмет совместного ведения Федерации и субъектов Федерации остается в ведении субъекта Федерации. Однако, в рамках этого предмета субъекты Федерации имеют право издавать собственные законы (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Ч. 6 ст. 76 Конституции РФ гласит, что по предмету ведения субъекта Федерации законы субъекта Федерации имеют большую юридическую силу, чем законы Федерации.

В других федерациях мира может выделяться исключительная компетенция субъектов федерации, в которую не вправе вмешиваться федерация. Сюда могут относиться вопросы регионального бюджета, охраны общественного порядка, культуры, образования, местного самоуправления.

Верховный суд США постановил, что по вопросам внутреннего управления «власть штатов является полной, безусловной и исключительной» ⁴³¹.

Центр постарался присвоить себе все предметы ведения и полномочия. Субъектам остались «крохи». Субъекты Федерации могут самостоятельно устанавливать собственное наименование. Но изменения в ст. 65 Конституции РФ вносит Президент РФ своим указом⁴³².

Конституция РФ (ч. 1 ст. 77) позволяет субъекту самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти. Но центр существенно ограничил эту самостоятельность, приняв ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Последний Закон дает право субъекту определять наименование законодательного органа и его структуру (одна или две палаты), число депутатов в нем, срок полномочий депутатов, но не более 5 лет, число депутатов, работающих на профессиональной основе и т.д. (ст. 4 ФЗ).

В США нет единого федерального уголовного кодекса. Каждый штат руководствуется своим уголовным законодательством либо судебными прецедентами. В одних штатах смертная казнь отменена, в других нет.

Конституция выделяет предмет совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

В идеале, Федерация должна ограничиваться изданием рамочных законов, устанавливающих только принципы правового регулирования по вопросам совместного ведения, указанным в ст. 72 Конституции РФ. Субъекты Федерации имеют право издавать законы и иные нормативные акты по этим предметам, в которых конкретизируются принципы, закрепленные в федеральном законе. Законы субъектов Федерации и другие их нормативные акты не должны противоречить федеральным законам (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Субъект Федерации имеет право издать свой закон по предмету совместного действия раньше федерации, но должен привести его в соответствие с законом федерации, как только он появляется (ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).

Принятие законов Федерации по предметам совместного ведения должно согласовываться с субъектами Федерации.

Между органами власти Федерации и субъекта Федерации возможно заключение договора (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ) в котором уточняется разграничение предметов ведения, уточняются и разграничиваются полномочия органов власти, а также возможна передача полномочий одного органа власти другому.

Подобные соглашения (конкордаты) заключаются между федерацией и кантонами в Швейцарии, между федерацией и землями в ФРГ и др. странах.

Поправки к главам 3-8 Конституции РФ могут вступить в силу только после одобрения их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

3) Статус субъекта Федерации закреплен в Конституции РФ (ст. 65) и не может быть изменен без его согласия (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

4) Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

5) Ч. 2 ст. 11 Конституции РФ закрепляет право субъектов осуществлять государственную власть через образуемые ими органы государственной власти. Ч. 1 ст. 77 Конституция РФ дает право субъектам Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти, но в рамках общих принципов, которые устанавливаются в Федерации. Эти органы власти должны создаваться в рамках республиканской формы правления, при соблюдении принципов демократии и соответствовать требованиям правового государства (ст. 1 Конституции РФ) с разделением властей (ст. 10 Конституции РФ).

В своем Постановлении Конституционный Суд РФ в 1996 г. расценил как нарушающее принцип разделения властей положение Устава Алтайского края, которые предусматривали выборность главы края парламентом края⁴³³.

В Постановлении 13-П от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд⁴³⁴ признал конституционным лишения права субъектов Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов власти (ч. 2 ст. 77 Конституции), признал право Федерации навязывать субъектам Федерации порядок назначения главы региона.

В ряде федераций мира субъекты федерации сами решают, как организовать свою законодательную власть: формировать однопалатный или двухпалатный парламент (Австралия, США, Канада). Они могут иметь свою избирательную систему (выбирать губернатора штата прямо или посредством выборщиков в США).

В США каждый штат имеет свою судебную систему со своими полномочиями⁴³⁵. В России субъекты Федерации не имеют своей судебной системы. Все суды в регионах имеют федеральный характер. Регионы допущены к формированию мировых судей.

6) Субъекты Федерации представлены в высших органах власти через двух своих представителей в Совете Федерации (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). 5 августа 2000 г. был принят ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»⁴³⁶.

Бикамерализм (две палаты) типичен для федераций. Нижняя палата представляет всю федерацию и формируется по округам равной численности. Верхняя палата (Сенат в США) формируется из представителей субъектов федерации. Каждый субъект представлен равным количеством депутатов (США, Швейцария) или в зависимости от числа населения в субъекте (ФРГ, Канада).

Законодательные органы субъектов Федерации наделены правом законодательной инициативы на федеральном уровне (ст. 104 Конституции РФ).

Субъекты Федерации могут создавать свои представительства при Правительстве РФ

7) Субъекты Федерации имеют ограниченную международную правоспособность, т.е. в рамках Конституции РФ, законов и договоров они могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи с другими государствами, их субъектами, участвовать в деятельности международных организаций⁴³⁷. Международные связи осуществляются при согласии Правительства РФ. Принят ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ»⁴³⁸. Заключаемые договоры не должны противоречить Конституции, федеральным законам, не должны ущемлять интересы других субъектов РФ. Заключенные соглашения не имеют статуса международных договоров. Субъекты Федерации, с согласия Министерства иностранных дел РФ, вправе иметь свои представительства за рубежом и представительства зарубежных стран на своей территории. Эти представительства не имеют статуса дипломатических. Вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров отнесено к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «о» ст. 72 Конституции РФ).

Такая практика существует и в других странах мира. Но есть примеры полного лишения субъектов права вступать в международные отношения (Австрия).

8) Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают свое наименование. Указом Президента РФ эти наименования вносятся в ст. 65 Конституции РФ. Субъекты Федерации имеют свою государственную символику: герб, гимн, флаг, столицу или административный центр⁴³⁹. Конституционный Суд подчеркнул, что эти символы не говорят о суверенитете субъектов Федерации⁴⁴⁰.

9) Республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые используются наряду с русским (ч. 2 ст. 68 Конституции).