Глава 2. Процедура проведения референдума в Российской Федерации и его субъекте

2.1. Процедура проведения референдума в Российской Федерации

Особенностью референдума в РФ является деление референдумно-правовых процедур на стадии в зависимости от группы управомоченных на реализацию соответствующих действий субъектов и ближайшей цели таких действий. Целью всех стадий референдума является реализация права граждан на участие в управлении делами государства или осуществлении местного самоуправления путем непосредственного принятия властных решений.

В литературе /16/ предложено следующее деление референдума на стадии и этапы:

1) подготовка референдума: народная инициатива (инициатива иных субъектов, наделенных правом инициировать проведение референдума); формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме; информирование граждан; агитация по вопросам референдума; обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;

2) проведение референдума: регистрация инициативной группы референдума; назначение референдума; формирование комиссий референдума; организация референдума; голосование на референдуме; установление результатов голосования на референдуме; подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;

3) реализация принятого на референдуме решения: вступление в силу решения, принятого на референдуме; принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно²³.

Выражая свое особое мнение в связи с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 11 июня 2003 г. N 10-П, судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев указал: «Процедура проведения референдума проходит несколько стадий: образование инициативной группы и ее регистрация, собирание подписей двух миллионов граждан и реализация инициативы для проведения референдума, назначение референдума, подготовка к проведению референдума, голосование на референдуме, определение результатов референдума, опубликование и вступление в силу решения, принятого на референдуме»²⁴.

Каков круг вопросов, которые могут быть предметом решения гражданами РФ на республиканском референдуме? Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. регулирует предмет референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом».

В соответствии с названной тенденцией на референдум согласно ст. 6 названного Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. не могут быть вынесены вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти²⁵.

Согласно ч. 1 статьи 14 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:

не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.

Право инициировать референдум, предоставленное гражданам РФ, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, расширив его до масштабов общенародного. Конституционное Собрание наделено правом инициировать проведение референдума.

Для выдвижения инициативы референдума гражданами создается инициативная группа с определенным числом участников, которая обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, действующую в качестве комиссии референдума, с ходатайством о своей регистрации. Право образования инициативной группы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит гражданину, группе граждан, избирательному объединению, иному общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах и референдумах и которое зарегистрировано в установленном законом порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Такой порядок называют петиционным, поскольку гражданам надлежит подписать петицию с требованием провести голосование по определенному вопросу²⁶.

В ходе проведения референдума от момента его инициации до обнародования результатов возникают государственно-правовые отношения, регулирующие взаимодействие между различными субъектами референдума, под которыми следует понимать физические лица, группы физических и юридические лица, задействованные в проведении референдума.

Основным субъектом в такого рода правоотношениях выступают граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, обладающие правом на участие в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действий по подготовке и проведению референдума.

Гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации права на участие в референдуме Российской Федерации²⁷.

Не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Таким образом, в референдуме имеют право участвовать лица независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, то есть все лица, обладающие активным избирательным правом.

В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства федеральное законодательство, в частности статья 12 Федерального Закона от 25 июня 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает запрет на участие в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации²⁸. Однако законодательство предусматривает в отношении иностранных граждан исключение, предоставляющее им право на участие в местном референдуме. В таком случае квалифицирующим признаком субъекта будет являться срок постоянного проживания гражданина на территории соответствующего муниципального образования. Следует отметить, что Закон Республики Карелия «О референдуме в Республике Карелия»²⁹ не предусматривает участие в местном референдуме иностранным гражданам, постоянно проживающим на данной территории.

Важнейшим субъектом референдума является Президент Российской Федерации. Действующая Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума.

Референдумы организуют и проводят комиссии по референдуму. В соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» подготовка и проведение референдума, обеспечение и защита права на участие в референдуме, а также контроль за его соблюдением возлагается на комиссии референдума в пределах их компетенции, установленной настоящим Федеральным конституционным законом, федеральными законами.

В соответствии с п.п. 38, 39 40 и 41 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссия референдума - это коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение референдума.

Различаются комиссии референдума по иерархическому принципу: вышестоящая и нижестоящая, а также комиссия референдума, организующая референдум - комиссия референдума, на которую законом, уставом муниципального образования возложено руководство деятельностью всех комиссий референдума по подготовке и проведению соответствующего референдума.

Все государственные органы, государственные учреждения, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям референдума содействие в реализации их полномочий.

Еще одним субъектом правоотношений можно назвать Конституционное Собрание, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации.

Также субъектом референдума является и Российская Федерация в целом (в лице соответствующего органа исполнительной власти) как субъект международных отношений, в случае если на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанного проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации.

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условием является такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая бы исключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Вопросы, вынесенные на всенародное голосование, могут быть сформулированы различно. Наиболее распространены два вида формул. Первая формула представляет собой обращенный к голосующему вопрос - согласен ли он с определенным утверждением, текстом законопроекта, мероприятием и т.п. На этот вопрос, голосующий должен ответить «да» или «нет».

Вторая формула - так называемый народный выбор, то есть предложение голосующему двух или более вариантов решения вопроса, один из которых он должен выбрать или все отклонить. Участнику референдума может быть предложено пометить предпочитаемый им вариант, либо ответить «да» или «нет» по каждому варианту. Это требование - «жесткое». Именно «жесткое» требование характерно для российского законодательства о референдуме.

Федеральным законодательством определяются основные случаи, исключающие возможность проведения референдума.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. В соответствии с Законом Республики Карелия от 07.05.2009 N 1288-ЗРК "О референдуме Республики Карелия"³⁰ в законодательство о референдуме Республики Карелия не включены уставы муниципальных образований.

2.2. Процедура проведения референдума в субъекте Российской Федерации - Республике Карелия

В соответствии со ст. 9 Закона Республики Карелия «О референдуме в Республике Карелия» гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек для выдвижения инициативы проведения референдума Республики Карелия. Членами инициативной группы по проведению референдума могут быть только граждане, имеющие право на участие в данном референдуме.

Если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, руководящий орган этого общественного объединения или руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от его численности.

Инициативная группа по проведению референдума обращается с ходатайством о регистрации группы соответственно в Центральную избирательную комиссию Республики Карелия с указанием выносимого на рассмотрение вопроса. Избирательная комиссия субъекта уведомляет о Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о поступлении ходатайства и в течение 15 дней принимает решение о соответствии ходатайства законодательству и направлении его в Законодательное собрание Республики Карелия, либо об отказе в регистрации инициативной группы.

В соответствии со ст. 10 Закона Республики Карелия «О референдуме в Республике Карелия» Законодательное Собрание Республики Карелия обязано проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Карелия, местный референдум, требованиям, установленным федеральным законодательством, в течение 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов и в течении чем через пять дней уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

В случае признания Законодательным Собранием Республики Карелия либо представительным органом муниципального образования вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям, установленным статьей 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», комиссия субъекта в пятнадцатидневный срок регистрирует инициативную группу и выдает ей регистрационное свидетельство.

В случае принятия Законодательным собранием Республики Карелия решения о несоответствии выдвигаемой инициативы требованиям закона соответствующая комиссия направляет инициативной группе мотивированное решение об отказе, которое может быть оспорено в судебном порядке.

Решение соответствующей комиссии о регистрации инициативной группы по проведению референдума или об отказе в ее регистрации подлежит официальному опубликованию не позднее чем через три дня со дня его принятия.

После регистрации, инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума в Республике Карелия - не менее 2 процентов от числа зарегистрированных участников референдума Республики Карелия. При этом количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10 процентов³¹.

Право сбора подписей участников референдума принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет. Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума может заключать с лицом, собирающим подписи участников референдума, договор о сборе подписей.

Каждый подписной лист должен быть заверен подписями члена инициативной группы, осуществлявшего сбор подписей и одного из уполномоченных представителей инициативной группы.

Запрещается сбор подписей на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, оказания благотворительной помощи.

После завершения сбора подписей, но не позднее даты окончания срока сбора подписей, указанной в регистрационном свидетельстве, инициативная группа подсчитывает количество собранных подписей по каждому субъекту Российской Федерации, количество подписей участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество собранных подписей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей, который подписывается уполномоченным представителем инициативной группы³².

Как установлено в статье 12 Закона «О референдуме в Республике Карелия», подписные листы в количестве семидесяти процентов подлежат проверке путем жеребьевки.

По нормам Закона «О референдуме в Республике Карелия» при обнаружении среди проверяемых подписей 10 и более процентов недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для назначения референдума количества достоверных подписей комиссия референдума выносит постановление об отказе в проведении референдума.

По окончании проверки оставляется итоговый протокол на основании которого принимается решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Референдум Республики Карелия назначает Законодательное собрание Республики Карелия не позднее 30 дней с момента предоставления документов. Решение о назначении референдума Республики Карелия должно быть официально опубликовано.

В день голосования после окончания времени голосования неиспользованные бюллетени, находящиеся в территориальной комиссии, подсчитываются и погашаются, о чем территориальной комиссией составляется акт. Эти бюллетени хранятся секретарем данной комиссии в опечатанном виде вместе с другими документами указанной комиссии.

Ответственность за передачу и сохранность бюллетеней несут председатели комиссий референдума.

Голосование в день голосования проводится в Республике Карелия с 8 до 20 часов по московскому времени. О дне, времени и месте голосования территориальные, и участковые комиссии обязаны оповестить участников референдума не позднее, чем за двадцать дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом.

Решение, принятое на референдуме обладает юридической силой на всей территории Республики Карелия, и не требует дальнейшего его утверждения. В случае необходимости издания правового акта, орган в чьей компетенции находится полномочие по его принятию позднее чем через пятнадцать месяцев, с момента вступления решения референдума в силу обязан определить срок его подготовки.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения, то есть такое решение обладает высшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам.

Также, в соответствии Законом Республики Карелия «О референдуме в Республике Карелия» оговорено, что решение, принятое на референдуме Республики Карелия, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на референдуме Республики Карелия, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке.