1.2.Стадии бюджетного процесса в России

В настоящее время отсутствует легальное определение стадии бюджетного процесса в России. Вместе с тем ученые юристы и фи­нансисты предлагают собственные трактовки. Так, М.И. Пискотин определяет стадию бюджет­ного процесса как обособленный, самостоя­тельный, законченный этап деятельности го­сударственных органов, в результате прохож­дения которого «бюджет переходит из одного качественного состояния в другое» [2].

Если говорить о количестве стадий бюд­жетного процесса, то в науке также существу­ют различные позиции. Например, И.И. Куче­ров выделяет стадии составления и внесения проекта бюджета, рассмотрения и утвержде­ния бюджета, исполнения бюджета, подго­товки рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджет. Вышеназванный М.И. Пискотин говорит о четырех стадиях бюд­жетного процесса: составлении, утверждении, исполнении бюджета, а также о составлении и утверждении отчета о его исполнении. По мнению И.И. Полына, существует двенадцать стадий, первыми из которых он называет со­ставление бюджетного плана, внесение бюд­жетного плана на рассмотрение в законода­тельный орган, обсуждение и рассмотрение бюджетного плана в законодательном органе и т. д. [2].

О.Ю. Горбачева предлагает руководство­ваться следующими критериями для выделе­ния самостоятельных стадий бюджетного про­цесса: субъектный состав, права и обязанно­сти субъектов, цели, задачи и правовой ре­зультат стадии, сроки осуществления. Ос­новываясь на этих критериях, она выделяет следующие стадии: составления проекта бюд­жета, рассмотрения и утверждения закона о бюджете, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об испол­нении бюджета.

Как видно из приведенного анализа, для большинства ученых очевидно, что деятель­ность по составлению проекта бюджета упол­номоченными на то органами укладывается в рамки отдельно взятой самостоятельной ста­дии бюджетного процесса.

На наш взгляд, при определении стадий бюджетного процесса следует, прежде всего, учитывать его цели и итоговые правовые доку­менты. В данном случае целью, думается, бу­дет регулярное обновление государственно­го бюджета как основного финансового пла­на [2]. Итоговыми документами, помимо само­го проекта бюджета, являются иные докумен­ты, предусмотренные законом, перечень кото­рых определен ст. 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства по­казал, что раздел 6 Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации, именуемый «Составление проектов бюджетов», состоит всего из одной главы 20 «Основы составления проектов бюд­жетов». Несмотря на такую простую «гениаль­ную» структуру данного раздела Бюджетного кодекса, скудность правового регулирования объяснима. Учитывая то, что полномочия по составлению проекта федерального бюджета закреплены за исполнительной властью, не­обходимость в четком регулировании данной деятельности в законодательных актах факти­чески отсутствует.

Статья 172 Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации, посвященная сведениям, необходимым для составления проектов бюд­жетов, неоднократно менялась. В на­стоящее время к таким сведениям относятся:

• положения Послания Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Со­бранию, определяющие бюджетную по­литику (требования к бюджетной поли­тике) в Российской Федерации;

• основные направления бюджетной по­литики и основные направления нало­говой политики;

• основные направления таможенно-та­рифной политики Российской Федера­ции;

• прогноз социально-экономического раз­вития;

• бюджетный прогноз на долгосрочный период;

• государственные программы (проекты государственных программ, проекты из­менений государственных программ).

Исходя из изложенного, можно сделать вы­вод о том, что к документам, завершающим стадию составления проекта бюджета, следует относить не только окончательную редакцию проекта самого бюджета, отражающую видо­изменение этого документа в ходе бюджетного цикла, но и окончательные редакции докумен­тов и материалов, подготавливаемых в целях составления проекта бюджета и направляе­мых в соответствии с требованиями бюджет­ного законодательства в представительный (законодательный) орган одновременно с про­ектом бюджета[4].

Говоря о последних нововведениях в бюд­жетном законодательстве, следует отметить, что не так давно был принят Федеральный за­кон «Об особенностях составления и утвержде­ния проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесе­нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утра­тившей силу статьи 3 Федерального закона „О приостановлении действия отдельных поло­жений Бюджетного кодекса Российской Феде­рации"» [3], который предусматривает форми­рование федерального бюджета на один год.

В соответствии с этим законом в связи с высокой неопределенностью на финансовых и сырьевых рынках до 1 января 2016 г. было преду­смотрено приостановление действия ряда по­ложений Бюджетного кодекса Российской Фе­дерации о составлении проектов бюджетов на плановый период. Это значит, что в Государ­ственную Думу в этом году вносятся проекты бюджетов только на 2016 год, а предельный срок внесения проекта закона о федеральном бюджете определен 25 октября. Не позднее той же даты, Банк России представляет проект основных направлений единой государствен­ной кредитно-денежной политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

Законодательно закреплено, что бюджет­ные кредиты субъектам Российской Федера­ции будут выдаваться не на три года, а на пять лет. Установлена дополнительная возмож­ность в ходе исполнения федерального бюдже­та изменения свободной бюджетной росписи без внесения изменений в закон.

Отметим, что Федеральный закон № 273 получил неоднозначную реакцию среди уче­ных юристов и финансистов, депутатов Госу­дарственной Думы и в средствах массовой ин­формации. Однако, думается, такие меры но­сят вынужденный и временный характер и обу­словлены, прежде всего, нестабильной эконо­мической ситуацией в стране. Вместе с тем только время сможет показать оправданность и полезность вышеуказанных новшеств.

Таким образом, составление проекта феде­рального бюджета — самостоятельная и клю­чевая часть бюджетного процесса. В настоя­щее время нормативно-правовая база, значи­тельную часть которой составляют подзаконные акты, сформирована. Однако, как показал анализ, эта законодательная база не лишена спорных неоднозначных положений, а также теоретических просчетов и пробелов, подле­жащих устранению. При этом совершенство­вание существующего правового регулиро­вания должно происходить путем повышения четкости и прозрачности данной стадии в соот­ветствии с общими принципами финансового права и бюджетной системы.