1.2. Особенности процесса управления социальной сферой
Социальная сфера, будучи чрезвычайно сложным и многообразным явлением общественной жизни, обладает относительной самостоятельностью, имеет специфические закономерности своего развития, функционирования и строения, что позволяет выделить ее в качестве самостоятельного объекта изучения. Социальная сфера, опираясь на собственную инфраструктуру, функционально обеспечивает воспроизводство трудового ресурса, регулирует потребительское поведение тех или иных социальных субъектов - индивидов, групп, слоев населения, способствует реализации их творческого потенциала, самоутверждению личности.12
В настоящее время в сложных экономических условиях вопрос о управлении социальной сферы стоит признать наиболее актуальным, такой вывод в полной мере подтверждён итогами опросов ВЦИОМ проведенных в сентябре 2017 года, так наиболее острой проблемой страны россияне считают ситуацию в сфере жилищно-коммунального хозяйства, такой точки зрения придерживаются более половины опрошенных (54%), второе место заняла инфляция, несмотря по отрицательную динамику данного показателя до рекордно низкого уровня в этом году, данная проблема волнует порядка 51% опрошенных, помимо того в список наиболее важных проблем социальной сферы россияне относят низкий уровень жизни населения, удручающую ситуацию в сфере здравоохранения, низкие уровень пенсий, положение молодежи и безработицу.13 Для большей наглядности представим данные в виде диаграммы.
Рисунок 1.5 – Результаты социологического опроса на тему «Главные проблемы России в социальной сфере», % 14
В настоящее время многие исследователи предлагают строить процесс управления социальной сферой на основе стратегического15 и проектного управления16, несомненно, при условии учета специфики данной отрасли. Так, например, были сделаны многочисленные модификации, в тех целях, чтобы стандартный процесс стратегического управления, учитывал особенности социальной сферы в процессе своего практического использования. В целом стоит отметить, что интеграция принципов управления на основе стратегического подхода в социальной сфере, является достаточно сложным процессом, однако, высокая эффективность данного подхода к управлению, в полной мере, позволяет рассчитывать на решение многих проблем в данной области государственного управления.
Переходя непосредственно к рассмотрению особенностей управления социальной сферой, стоит отметить, что данная отрасль диктует необходимость формирования таких стратегических планов, которые на протяжении длительного периода оставались целостными и, в то же время, были гибкими, т.е. имели способность трансформироваться, но только с условием сохранения конечной цели. Стратегический план в сфере социального управления рассматривается как программа деятельности социального органа на протяжении длительного времени с возможностью периодических корректировок, которые бы позволяли учитывать постоянно изменяющуюся ситуацию в социальной сфере того или иного объекта. 17
Стратегическое управление предполагает формирование согласованных процессов, в числе которых: формирование миссии (желаемое состояние социальной сферы) и целевых ориентиров (задач стратегического управления социальной сферой), анализ внешней (факторов функционирования социальной сферы) и внутренней (элементов социальной сферы) среды, анализ преимуществ и недостатков потенциала развития объекта управления, определение потенциала на основе перспектив реализации тех или иных мероприятий (повышение пенсий, стипендий, расширение перечня льготных категорий населения), формирование программы развития социальной сферы на основе результатов проведенного анализа ее элементов. Несомненно, все перечисленные процедуры должны разрабатываться с непосредственным учетом особенностей социальной сферы, которые были указаны ранее – постоянной изменчивости состояния социальной сферы, долгосрочным характером влияния внешних факторов.18
На уровне муниципалитета социальная политика реализуется посредствам социального партнерства, что является еще одной особенностью данной сферы, которую необходимо учитывать при осуществлении процесса управления. Данный фактор формирует необходимость субъекта управления формировать определенную систему социальных программ и проектов, а также мероприятий осуществляемых как региональными и местными, так федеральными органами власти.19
Уровень муниципалитета является наиболее приближенным к населению – непосредственному объекту социальной сферы, данный факт, в полной мере позволяет должным образом конкретизировать как инструменты, так и методы социальной политики регионального и федерального уровня.20 В качестве основной задачи муниципальных органов власти состоит в том, чтобы предоставить именно тот набор социальных услуг населению, в котором он нуждается, данный фактор стоит считать еще одной особенностью процесса управления социальной сферой, т.е. процесс управления должен носить гибкий характер и, в то же время, в полной мере обеспечивать высокий уровень качества жизни населения.
Далее, выделим особенности процесса управления социальной сферой на основе использования проектного подхода к управлению в данной области. Само по себе развитие проектной деятельности объясняется использованием принципиально новых средств в решении тех или иных проблем,21 в связи с чем, такой подход используется в процессе управления в некоторых регионах нашей страны (республика Татарстан, Ленинградская область, Краснодарский край).
Также как и стратегический подход к управлению, использование проектного обязывает учитывать особенности социальной сферы. Так в частности, учитывая специфику социальной сферы, выделяют ряд функций проектного управления.22
Рисунок 1.6 – Функции проектного управления социальной сферой23
Окончание социального проекта происходит только тогда, когда используются его результаты, такое понимание характеризует высокий уровень эффективности применения проектного подхода в социальной сфере. Не менее важно и то, что эффективность проектного подхода определяется эффективностью использования финансовых ресурсов, баланса интересов всех без исключения участников процесса. По своей структуре проектный подход к управлению социальной сферой строится исключительно на учете экономической эффективности конечного результата, что требует от руководителей социальных проектов динамичной их реализации, при этом сам руководитель проекта обязан понимать свою социальную ответственность перед той группой населения, для которой данный проект реализуется.24
Подходя к рассмотрению особенностей процесса управления социальной сферой отметим, что эффективность менеджмента в данной сфере видится в уровне достижения поставленных задач, а сами задачи определяют такую особенность, так, в частности формирование критериев уровня достижения целей в социальной сфере определяют специфику данной сферы, к которой стоит отнести: оперативность реализации проекта, социальная обоснованной решений, результативность проекта.25
Эффективность реализации проекта в полной мере зависит от процесса управления, в данном случае стоит выделить практическое использование экономических и организационно-административных методах управления. К первым стоит отнести соразмерность понесенных затрат и полученных результатов, ко вторым – четкая регламентаций работ в рамках реализации социального проекта.
Проект всегда динамичен, все его элементы находятся в логически определенной взаимосвязи, предполагающей взаимную ответственность и согласование действий. Управление проектами в сфере социальной сферы имеет свои особенности, обусловленные содержанием ответственности перед населением, которая, во многом, не нормирована и зависит от мотивационного уровня самореализации потенциала органов власти, удовлетворенности; взаимодействием с обществом, организациями и учреждениями.26
Социальная сфера взаимодействует с другими сферами представленными на рисунке 1.7, собирая, как в фокусе, все условия для воспроизводства и развития общества. В этом смысле все другие сферы общества являются окружающей средой и связаны с социальной сферой сетью коммуникаций, каждая из которых имеет неодинаковое значение для функционирования социальной сферы. К окружающей среде также следует отнести и природно-климатические условия. По отношению к среде социальная сфера выступает как фактор укрепления и поддержания стабильности социальных отношений и процессов, их относительного равновесия, что является непременным условием сохранения целостности всей общественной системы.
Рисунок 1.7 – Области взаимодействия социальной сферы27
Социальная сфера включает в себя два главных компонента: структуру и инфраструктуру. При этом структуру социальной сферы рассматривают с двух позиций - в зависимости от выполняемых функций и в зависимости от содержания: либо в виде условий, обязанностей и возможностей общества и его членов по удовлетворению и обогащению их потребителей, либо как совокупность систем, каждая из которых несет определенную функцию - образования и здравоохранения, сферы бытовых и культурных услуг, транспортного обслуживания и т.п.
Рисунок 1.8 – Содержание социальной сферы28
Социальная инфраструктура включает в себя процессы взаимодействия материально-вещественной среды и социальных субъектов и обеспечивает условия для рациональной организации их жизнедеятельности. По своей внутренней организации инфраструктура социальной сферы представляет собой систему взаимосвязанных между собой учреждений, предприятий и органов управления, обеспечивающих эффективность функционирования входящих в нее организационных структур. Социальная инфраструктура может рассматриваться как на уровне общества, отрасли, так и на территориальном уровне. Отдельные элементы социальной инфраструктуры не взаимозаменяемы. Поэтому лишь функционирование всех составных частей социальной сферы как единого целого обеспечивает оптимальную жизнедеятельность людей и тем самым свидетельствует об эффективности воспроизводства населения во всем его многообразии: от социально-экономических условий жизни до уровня здоровья каждого индивидуума. Уровень развития социальной инфраструктуры в регионе характеризует степень удовлетворения потребностей людей, отражает уровень и качество жизни населения.
В связи с этим возрастает важность комплексного исследования всех сторон социальной сферы, познания закономерностей ее деятельности и управления. Прежде чем назвать социальную сферу макро-системой выясним, какие объекты могут называться таковыми по определению и какими свойствами эти объекты должны обладать.
Социальная сфера определяется как социальная система. Социальная система - это система отраслей, представляющая в совокупности одну из сфер производства - непроизводственную сферу. Состав отраслей социальной системы меняется в соответствии с изменениями классификации отраслей этой сферы. По определению сфера непроизводственная - это комплекс отраслей, как правило, не производящих непосредственно осязаемых материальных ценностей. Это могут быть услуги, процесс производства которых зачастую совпадает с их потреблением: услуги социального характера, жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, транспорта, здравоохранения, физкультуры и спорта, социального обеспечения, просвещения, культуры, искусства, науки и научного обслуживания, СМИ и т.д.29
В социальную сферу входят достаточно сложные подсистемы - отрасли, которые имеют иерархическую структуру управления, многоуровневую систему финансирования и работают в трех экономических секторах: государственном, частном и общественном (общественные и некоммерческие организации). При этом здравоохранение занимается профилактикой и лечением заболеваний. Физическая культура и спорт служат укреплению здоровья людей и получению эмоциональных переживаний зрителями спортивных состязаний. Образование обеспечивает освоение людьми знаний и умений. Деятельность организаций культуры и искусства и СМИ доставляет людям эмоциональные переживания, эстетические впечатления, знания. Социальное обслуживание направлено на удовлетворение повседневных потребностей тех людей, которые нуждаются в посторонней помощи вследствие возраста, инвалидности, заболеваний, потери крова. Жилищное хозяйство предоставляет услуги по эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство материальных условий повседневной жизнедеятельности людей. Социальное страхование, предоставление социальных пособий и пенсионное обеспечение поддерживают на определенном уровне материальные возможности людей, лишившихся доходов вследствие временной нетрудоспособности, производственной травмы, старости и т.п. Таким образом, социальная сфера включает совокупность отраслей и организаций, выполняющих общую целевую функцию по удовлетворению потребностей населения в охране здоровья и высоком качестве жизни, что также подтверждает вышеперечисленные функции отраслей социальной сферы.30
Важнейшим, определяющим свойством системы является ее целостность, под которой подразумевается внутренняя взаимосвязь структурных частей системы с единой целенаправленной деятельностью, т.е. осуществляющих единую по направленности специфическую деятельность в соответствии с миссией и целью системы. Это свойство в полной мере можно отнести к социальной сфере как осуществляющей целенаправленную деятельность по удовлетворению потребностей населения в охране здоровья населения и прочих социальных услугах. Совокупность устойчивых связей системы, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях, составляет структуру системы. Под структурой же социальной сферы подразумеваются соотношение и взаимосвязи входящих в нее секторов и отраслей.31
Следует отметить активное взаимодействие социальной сферы с внешней средой. С одной стороны, воздействие внешней среды на социальную сферу осуществляется через правовое законодательство, экономические субъекты других сфер, которые являются как поставщиками, так и потребителями работ и услуг социальной сферы, и в то же время от состояния экономики зависит финансирование организаций данной сферы; состояние окружающей среды и демографическая ситуация влияют на количество и ассортимент производства социальных услуг. С другой стороны, от уровня образования, профессионализма и здоровья населения, которые социальная сфера через потребляемые населением услуги формирует, поддерживает, зависит трудовой потенциал, потребляемый организациями других сфер, внешних по отношению к социальной: изменение состояния окружающей среды также напрямую зависит от знаний о ней людей. Такое динамичное взаимодействие социальной сферы с окружающим миром характеризует ее как открытую систему32
Социальная сфера относится к классу самоуправляемых систем, т.е. таким, которым присущи гибкие механизмы самоорганизации, саморегулирования социальных отношений и процессов. Изменения в социальной сфере находятся в тесной связи с изменениями в экономике и других сферах деятельности общества. Тенденции этой взаимосвязи, их причинно-следственные зависимости не просто разнообразны и сложны, но и в определенной степени взаимообусловлены и регулируемы. Интегрируя возможности сфер народного хозяйства, социальная сфера преобразует каждую из них, оказывая влияние соответственно собственной природе. Они же, в свою очередь, постоянно воздействуют на социальную сферу, вынуждая ее перестраиваться, нейтрализовывать или ассимилировать эти влияния. Таким образом, внешняя среда - это необходимый фон, на котором и при опосредованном участии которого развертывается процесс деятельности социальной сферы. С другой стороны, специфика социальной сферы, ее сущность определяются, прежде всего, внутренней природой образующих ее компонентов, характером их внутреннего взаимодействия. Внешние воздействия преломляются через внутренние свойства социальной сферы, через присущие ей внутренние противоречия. Все эти процессы динамичны, разнонаправленны и находятся в непрерывном взаимодействии.
Характер экономических отношений в социальной сфере обусловливается тем, что данная сфера предоставляет свои блага в основном в виде услуг, которые оказываются как государственными, так и негосударственными структурами - частными и общественными организациями. Таким образом, в социальной сфере работают три сектора услуг, выполняющих одну общую целевую функцию - удовлетворение потребности населения в социальных услугах. При этом каждому сектору присущи свои особенности.33
Так, экономические отношения в государственном секторе между производителями услуг и государством - собственником этих организаций - строятся на принципах прямого финансирования и управления имуществом, передачи имущества унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным и муниципальным учреждениям при финансировании из бюджетов соответствующего уровня подчинения организации социальной сферы и сохранении прямых управленческих функций.
В частном секторе экономические отношения между государством и коммерческими организациями социальной сферы строятся на основе непрямого управления посредством лицензирования и сертификации деятельности, налоговой системы, таможенных пошлин, арендных платежей и регулирования цен (контроль обоснованности цен, установление цен на услуги по госзаказам, а также применение медико-социальных стандартов).
В некоммерческом секторе особенность экономических отношений между государством и производителями услуг обусловлена единством целевой установки - достижения наибольшего удовлетворения нужд и потребностей населения, повышения доступности услуг социальной сферы. Заинтересованность государства в неприбыльных общественных и других видах некоммерческих организациях проявляется посредством льготного налогообложения и предоставления выгодных арендных условий при сохранении контрольной управленческой функции через лицензирование и сертификацию деятельности производителей данного сектора социальной сферы.34
Подводя итог, важно подчеркнуть, что социальная сфера имеет свои специфические особенности, учитывать которые необходимо в процессе управления. Сама по себе управленческая деятельность социальной сферой видится достаточно классической, однако, рассмотрение ее через призму нехарактерных подходов к управлению, проясняет ее специфичность. В качестве одного из наиболее важных стоит высокий уровень социальной ответственности субъекта управления, он своими действиями может сделать жизнь граждан как легче, так и усложнить ее. Социальная сфера является наиболее сложной сферой с точки зрения управления, здесь важно сочетать, казалось бы, несочетаемое гибкость социальной программы и неизменность конечной цели. Такая особенность определяется изменчивостью социальной сферы, т.е. в определенный период времени население нуждается в одних услугах социального характера, а буквально через год – уже в других, но цель самой программы состоит в том, чтобы люди были удовлетворены в своих нуждах социального характера и это является константой. И здесь уже от профессионализма управленческого звена, в полной мере зависит эффективность их управленческой деятельности.35 Как показывает практика, наиболее результативным в данной сфере является использование проектного подхода.