СОЮЗ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФОНД

«ЦЕНТР НЕЗАВИСИМОЙ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ»

УТВЕРЖДЕНО

на заседании

Экспертного совета

«04»_декабря 2006 г.

Директор Фонда «ЦНПЭ»,

Сопредседатель СПРФ

________________

Е.Б.Козьякова

МЕТОДИКА

экспертизы услуг жилищно-коммунального хозяйства

САНКТ – ПЕТЕРБУРГ

2006

СОСТОЯНИЕ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Проведение жилищно-коммунальной реформы в значительной степени зависит от позиции местных властей. Согласно действующему законодатель­ству РФ, именно органы местного самоуправления определяют структуру управления муниципальным хозяйством, устанавливают ставки оплаты жи­лищных и коммунальных услуг для населения и тарифы для муниципальных предприятий, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразова­ний в данном секторе экономики. Именно на местных бюджетах лежит бремя дотирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, причем дотации составляют около половины расходной части бюджетов муниципальных обра­зований.

Таким образом, точкой приложения усилий по преобразованию жилищно-коммунального хозяйства должны стать конкретные муниципальные образо­вания.

Основные цели и задачи реформирования отрасли были сформулированы и в Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (1992) и в последующих нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации, включая Концепцию реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (1997), Программу демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы (1997) и др.

В качестве основных задач реформы ЖКХ в упомянутых документах выде­лялись: создание эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством через формирование муниципальных заказчиков жилищно-ком­мунальных услуг и товариществ собственников жилья; переход на договорные отношения с поставщиками услуг; демонополизация и развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг; нормализация та­рифной политики; введение адресной помощи семьям на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их доходов.

Опыт работы с различными муниципальными образованиями (Московс­кой, Тверской, др. областей) и предприятиями ЖКХ (Водоканал г. Находка, Камчатсккоммунэнерго, Теплосеть г. Нарофоминска и др.) показывает, что существующая структура жилищно-коммунального сектора легко «переваривает» все попытки нововведений и возрождается в прежнем виде, с готовностью принимая от реформаторов только новые названия (напри­мер: служба заказчика, договор, тарифная политика, конкурсный отбор и т. п.). В муниципальных образованиях не формируются конкурентные рын­ки управления и эксплуатации жилья. Как правило, эти работы производят­ся теми же предприятиями, преобразованными в Муниципальные унитар­ные предприятия. Не сформированы полноценные договорные отношения между службой Заказчика и подрядными организациями. Практически повсеместно отсутствуют договорные отношения с населением.

В этих условиях органы местного самоуправления осуществляют централизован­ное административное управление жилищно-коммунальным хозяйством, что позволяет делать вывод о наличии муниципального монополизма в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Отсутствие конечного потребителя

В России подавляющая часть населения проживает в многоквартирных домах. Именно жилой дом в целом, а не отдельный квартировладелец является основной единицей, потребляющей услуги ЖКХ. Это совершенно очевидно, если речь идет, например, о ремонте и содержании жилого дома. Если же мы говорим о тепло- или водоснабжении, может показаться, что при установке индивидуальных счетчиков в роли потребителя может высту­пать и отдельный квартировладелец. Однако это справедливо только для текущего потребления (и то не в полной мере, поскольку есть и общее потребление дома). Если же идет речь о смене поставщика или об измене­нии договорных условий, в качестве потребителя опять же может рассмат­риваться только дом в целом.

Проблема заключается в том, что сегодня только малая часть жилых домов представлена в виде юридических лиц, способных выступать дееспособной стороной контрактных отношений. В основном это ЖСК, сохранившиеся еще с советских времен, и немногочисленные товарищества собственников жилья (кондоминиумы), образованные после принятия в 1993 г. соответствующего закона.

Таким образом, говоря об отсутствии потребителя на рынке жилищно-коммунальных услуг, мы, прежде всего, подразумеваем, что конечные потре­бители не сгруппированы и не оформлены так, чтобы они могли выступать реальной стороной в контрактных отношениях с поставщиками услуг.

Другой аспект — исторически сложившееся отношение у потребителя к оплате жилищно-коммунальных услуг не как к оплате за приобретаемый им товар, а как к налогам, которые надо платить, не задумываясь о том, на что расходуется внесенная оплата.

В результате население как основной конечный потребитель услуг ЖКХ не имеет юридического статуса, приемлемого для вступления в нормальные контактные отношения с поставщиками услуг ЖКХ и не обладает реальной информацией об объеме и качестве потребляемых услуг.

ОСНОВНЫЕ ПРАВИЛА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ,

подлежащие проверке при экспертизе

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Настоящие правила предоставления жилищно-коммунальных услуг (в дальнейшем — Правила) разработаны на основе Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации¹, Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей»², «Жилищного кодекса Российской Федерации»³, Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁴, Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵. Правила регулируют отношения между потребителями и исполнителями жилищно-комму­нальных услуг и определяют порядок предоставления и оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Основные положения, рассмотренные в правилах, являются обязательными для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, организаций, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится жилищный фонд, инженерная инфраструктура, жи­лищных и коммунальных организаций, потребителей, а также органов, контролирующих качество обслуживания потребителей.

---------------------------------------

¹ «ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 27.07.2006)

² Закон Российской Федерации «О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ» от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 27.07.2006)

³ Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 «ОБ ОСНОВАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ» (ред. от 22.08.2004). Утратил силу с 1 марта 2005 года в связи с принятием Федерального Закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». Закон РФ «ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 29.12.2004. № 188-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 31.12.2005)

⁴ Федеральный Закон от 30.03.1999 « 52-ФЗ «О САНИТАРНО-ЭПИДЕМОЛОГИЧЕСКОМ БЛАГОПОЛУЧИИ НАСЕЛЕНИЯ» (ред. от 31.12.2005) (принят ГД ФС РФ 12.03.1999)

⁵ Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от 27.07.2006)

---------------------------------------

Для целей Правил используются следующие основные понятия:

Жилищно-коммунальные услуги — деятельность по обеспечению удобства и комфортности проживания граждан в жилище и на территории населенного пункта. Осуществляется путем надежного и устойчивого обес­печения холодной и горячей водой, электрической энергией, газом, ото­плением, отведения и очистки сточных вод, обслуживания и ремонта жилых зданий, придомовой территории, а также благоустройства территории на­селенного пункта в соответствии с установленными стандартами, нормами и требованиями.

Потребитель жилищно-коммунальных услуг (далее — потребитель) гражданин, пользующийся, либо имеющий намерение воспользоваться жи­лищно-коммунальными услугами.⁶

Исполнитель жилищно-коммунальных услуг (далее — исполнитель) — организация любой формы собственности, организационно-правовой формы (индивидуальный предприниматель) и ведомственной принадлежности, в обя­занности которой, в соответствии с законом, иными правовыми актами, дого­вором и/или распорядительным актом, входит предоставление потребителям жилищно-коммунальных услуг. Исполнителем является жилищная, комму­нальная, управляющая, специализированная организация (лицо), предостав­ляющая производимые непосредственно ею жилищно-коммунальные услуги либо обеспечивающая получение потребителем услуг, производимых другими организациями (лицами).

Для потребителей, проживающих в многоквартирных домах, исполнителя­ми могут являться:

- для нанимателей — наймодатель (в том числе орган государственной власти или орган местного самоуправления, юридическое или физическое лицо), непосредственно либо в лице уполномоченной им организации осуще­ствляющий управление и обслуживание жилищного фонда;

- для собственника жилища — жилищная организация или управляющая организация (в том числе товарищество собственников жилья, жилищный или Жилищно-строительный кооператив);

-для члена жилищного (жилищно-строительного) кооператива, не полностью выплатившего паевой взнос, — соответствующий кооператив.

-----------------------------------

⁶ Потребителями жилищно-коммунальных услуг являются все лица, постоянно или временно проживающие в жилище, включая членов семьи нанимателя или собственника жилища, сонанимателей, поднанимателей, временных жильцов.

Под пользованием жилищно-коммунальными услугами понимается потребление электрической и тепловой энергии, газа, холодной и горячей воды, результатов выполнения (оказания возмездных услуг) по содержанию жилищного фонда. Под намерением «пользоваться жилищно-коммунальными услугами» понимается совокупность действий, демонстрирующих желание гражданина получить такие услуги (в том числе получение информации об условиях предоставления, направление заявления исполнителю).

------------------------------------

Для потребителей, проживающих в принадлежащих им индивидуальных жилых домах, исполнителями могут являться:

- коммунальная, жилищная или специализированная организация, предоставляющая отдельные виды коммунальных услуг и/или работ по обслужи­ванию и ремонту жилища, вывозу бытовых отходов, уходу за зелеными насаж­дениями и других жилищно-коммунальных услуг;

- управляющая организация, обеспечивающая обслуживание и ремонт жилища, и предоставление необходимых коммунальных услуг.

Жилищная ремонтно-эксплуатационная (ремонтно-строительная) организация (далее — жилищная организация) — организация любой формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной при­надлежности, осуществляющая обслуживание и ремонт (текущий и капитальный) общего имущества многоквартирного дома⁷, квартир или индивидуальных домов, обслуживание и уборку мест общего пользования жилых домов и придомовой территории. Коммунальная организация — организация любой формы собственности, организационно-правой формы и ведомственной принадлежности, осуще­ствляющая электроснабжение, отопление, газоснабжение, водоснабжение (холодное и горячее) и водоотведение (включая очистку сточных вод), озеленение, благоустройство и санитарно-гигиеническую очистку придомовых тер­риторий, а также обслуживающая объекты коммунальной инженерной инфраструктуры⁸.

Управляющая организация — организация (лицо), уполномоченная собственником осуществлять управление использованием и обслуживанием объектов недвижимости в жилищной сфере и обеспечение потребителей необходимыми жилищно-коммунальными услугами надлежащего качества⁹.

Либо организация (лицо), уполномоченная собственником жилищного фонда осуществлять управление жилищным фондом с целью его надлежаще­го использования и обслуживания, а также обеспечения потребителей жилищ­но-коммунальными услугами.

---------------------------------

⁷ К общему имуществу собственников многоквартирного дома относятся: общие помещения дома, фундамент, ограждающие, несущие и ненесущие конструкции (в т. ч. перекрытия и перегородки), механическое, электрическое, сантехническое и иное оборудование (в т. ч. лифты, лифтовые и иные шахты) и инженерные сети (в т. ч. находящиеся внутри жилых помещений), а также иные объекты, предназначенные для обслуживания жилого дома и служащие его использованию.

К общим помещениям многоквартирного дома относятся: подъезды, входы (в т. ч| запасные), тамбуры, вестибюли, коридоры, проходы, эвакуационные пути, межэтажные межквартирные лестничные клетки, лестницы (в т. ч. наружные), технические и подвальные этажи, мусоросборочные камеры, кабины лифтов, балконы, лоджии, террасы, антресоли, крыши, чердачные помещения и другие нежилые помещения (площади) многоквартирного дома, используемые всеми проживающими и находящимися в нем лицами.

Придомовая территория может входить в состав общего имущества многоквартирного дома в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с отражением этого в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и/или в государственном земельном кадастре.

⁸ Положения настоящих Правил, устанавливающие права, обязанности и ответственность исполнителя, охватывают любые организации (лиц), предоставляющие жилищно-коммунальные услуги потребителям.

⁹ Функции управляющей организации могут выполняться самим собственником или до создания (привлечения) управляющей организации временно по его поручению могут возлагаться на жилищную организацию.

---------------------------------

Ресурсоснабжающая организация – юридическое лицо независимо от организационно – правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов.

Специализированная организация — организация (лицо), осуществля­ющая ремонт и эксплуатацию лифтов, мусоропроводов, систем вентиляции и кондиционирования и другого внеквартирного инженерного оборудования, сбор и вывоз бытовых отходов и другую деятельность.

Собственник жилищного фонда — организация (лицо), в собственности которой находится жилищный фонд (в том числе орган местного самоуправле­ния или управомоченное им лицо).

Заказчик (муниципальный заказчик) на жилищно-коммунальное об­служивание (далее — муниципальный заказчик) — орган (в том числе под­разделение или учреждение) или должностное лицо местного самоуправле­ния, уполномоченные устанавливать стандарты и нормативы предоставле­ния жилищно-коммунальных услуг для населенного пункта, а также обеспе­чивать их выполнение исполнителями путем формирования муниципального заказа.

Муниципальный заказ (контракт) на жилищно-коммунальное обслу­живание (далее— муниципальный заказ) — часть муниципального заказа, связанная с поручением муниципального заказчика по производству и предо­ставлению жилищно-коммунальных услуг, обеспечению надежности объек­тов инженерной инфраструктуры¹⁰.

Стандарты и нормативы предоставления жилищно-коммунальных ус­луг (далее — стандарты) — обязательные для соблюдения исполнителем потребительские характеристики (свойства, параметры) жилищно-коммунальных услуг, включая требования надежности и устойчивости функционирова­ния инженерной инфраструктуры, безопасности условий проживания и окру­жающей среды, выраженные в количественных измерителях, установленные (или согласованные) федеральными органами исполнительной власти, орга­нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Минимальный социальный стандарт — нормативы, характеризующие объективно необходимые для обеспечения жизнедеятельности потребителей площадь жилья и объем материального носителя коммунальной услуги (воды, сточных вод, электрической и тепловой энергии, газа); используются в основ­ном для расчета жилищных субсидий.

Минимальный социальный стандарт не должен превышать среднестатисти­ческий норматив потребления услуг.

Среднестатистический норматив потребления — сложившийся в насе­ленном пункте (муниципальном образовании) и подтвержденный приборными измерениями средний объем удельного потребления материального носителя коммунальной услуги в расчете на одного потребителя; используется в основ­ном для расчета платежей потребителей.

-----------------------------------

¹⁰ Муниципальный заказ является основанием для заключения соответствующих дого­воров с исполнителями, направленных на обеспечение необходимых параметров качества и обслуживания с учетом местных условий и особенностей.

-----------------------------------

Материальный носитель коммунальной услуги — потребляемые в про­цессе жизнедеятельности домохозяйств и оплачиваемые в соответствии с объемом потребления вода, тепловая и электрическая энергия, газ, отводи­мые сточные воды.

Граница владения — линия раздела элементов систем, сетей, сооруже­ний и других объектов инженерной инфраструктуры между владельцами по признаку собственности, хозяйственного ведения или оперативного управле­ния, аренды и других оснований владения данным недвижимым имуществом.

Граница эксплуатационной ответственности — линия раздела элемен­тов систем, сетей, сооружений и других объектов инфраструктуры по признаку ответственности (обязанности) за их эксплуатацию, устанавливаемая догово­ром. При отсутствии такого договора граница эксплуатационной ответственности устанавливается по границе владения.