перлік скорочень

Вступ

Предметом вивчення курсу “Екологічна експертиза” є один з інформаційних методів управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища (“екологічного менеджменту”), що належить до сфери громадських відносин екологічного характеру, що є одночасно способом вивчення і прогнозування змін стану навколишнього середовища і здоров’я населення.

Дана екологічна наука та відповідна соціально-екологічна практика отримала в країні за останні десятиліття узагальнену назву “Екологічна експертиза” і саме, таким чином, закріплена в українському законодавстві. “Відносна молодість” цього напряму і відсутність в українській термінології, що має до того ще й розбіжності із зарубіжною, вимагає, перш за все, ясності у визначенні основних понять галузі, що вивчається і використовується в учбовому курсі: екологічна експертиза (ЕЕ), оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС), екологічна оцінка (ЕО), екологічний аудит (ЕА), екологічний супровід господарської діяльності (ЕСГД), екологічна регламентація (ЕР) тощо.

Поняття екологічної експертизи. Закон України “Про екологічну експертизу” визначає екологічну експертизу як встановлення відповідності наміченої господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об’єкту екологічної експертизи. При цьому в діючому законодавстві існує визначення поняття “державна екологічна експертиза” (ДЕЕ), що є в ст. 26 і 28 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”: державна екологічна експертиза — це обов’язкова міра охорони навколишнього природного середовища, яка проводиться з метою перевірки відповідності господарської й іншої діяльності екологічної безпеки суспільства здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на навколишнє природне середовище. Інструкція до даного закону визначає екологічну експертизу як вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об’єктів, реалізація й яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам та вимогам законодавства з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання й відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Поняття оцінки впливу на навколишнє середовище. Поки існує єдиний діючий український нормативний документ, регламентуючий ОВНС – розділ, який розробляється згідно з вимогами державних будівельних норм України, який визнає оцінку впливу на навколишнє середовище як “розділ у складі робочої документації на нове будівництво, який надається уповноваженим державним органам для експертної оцінки і повинен характеризувати її результати за впливом на природне, соціальне і техногенне середовище (навколишнє середовище) та обґрунтовувати допустимість планованої діяльності”.

На перший погляд схожі поняття мають і деякі смислові відмінності.

1. ОВНС - це “процедура обліку” екологічних вимог (або обґрунтування - інформаційна міра) при підготовці оптимального рішення (в ході проектування), тоді екологічна експертиза – “встановлення відповідності” цим вимогам вже готового проекту... і “визначення допустимості” схвалення рішення з його реалізації (тобто дозвіл - адміністративна міра).

2. ОВНС за своєю суттю є процесом дослідження впливу проектної діяльності й прогнозу його наслідків для навколишнього середовища і здоров’я людей, тоді як екологічна експертиза (перш за все, державна екологічна експертиза) є процесом попередньої контрольної перевірки схвалених господарських рішень до відповідності вимогам екологічного законодавства.

3. Метою ОВНС є “виявлення й ухвалення” шкідливих природоохоронних заходів, тоді як мета екологічної експертизи – “попередження” несприятливих впливів, не дивлячись на прийняття (чи ні) в результаті ОВНС профілактичних заходів.

Поняття екологічної оцінки. Системи екологічної оцінки (ЕО) планової діяльності сьогодні використовуються практично в усіх країнах світу й в багатьох міжнародних організаціях, як "превентивний", що попереджує інструмент екологічної політики. Екологічна оцінка заснована на простому принципі: легше виявити і запобігти негативним для навколишнього середовища наслідкам діяльності на стадії планування, ніж знайти й виправляти їх на стадії її здійснення. Таким чином, екологічна оцінка зосереджена на всесторонньому аналізі можливого впливу планованої діяльності на навколишнє середовище і використанні результатів цього аналізу для запобігання або пом'якшення екологічного збитку. Такий підхід стає особливо актуальним у міру розповсюдження уявлень про стійкий розвиток, оскільки він дозволяє враховувати, разом з економічними, екологічними чинниками вже на стадії формулювання цілей, планування й ухвалення рішень про здійснення тієї або іншої діяльності.

В Україні основними складовими системами екологічної оцінки є екологічна експертиза, організована державними природоохоронними органами, і оцінка впливу на навколишнє середовище, що проводиться замовниками документації, яка підлягає експертизі. Проте використання міжнародного досвіду екологічної оцінки в Україні обмежено, зокрема, через недостатньо повне його освітлення в літературі на українській мові, а також через не цілком систематичне співвідношення міжнародно-визнаних принципів екологічної оцінки і підходів до екологічної оцінки, що використовуються в Україні.

Екологічна оцінка - це процес, що носить науково-технічний і інженерний характер, змістом якого є прогноз впливу і подальше коректування планових чи проектних рішень. Також, її можна розглядати як процес взаємодії зацікавлених сторін з приводу наміченої діяльності, для якої формальна процедура задає лише загальні рамки.

Поняття екологічного аудиту. Екологічний аудит стрімко впроваджують в українську практику новий експертний захід, який виходить за рамки не тільки проектної стадії, але і міри чистої екологічної спрямованості. Не маючи нормативно-правового закріплення в українському екологічному законодавстві, “екологічний аудит” (ЕА) по-різному визначається вітчизняними фахівцями, зокрема:

- як об’єктивний незалежний аналіз, оцінка розробки відповідних рекомендацій і пропозицій за фактичними результатами будь-якої екологічної діяльності;

- як підприємницька діяльність..., полягає в зборі та оцінюванні інформації про еколого-економічне положення аудиту підприємства.

Визначення екологічного аудиту не існує і за кордоном. Використовується цілий ряд термінів, що позначають схожі з екологічним аудитом процедури: оцінка експлуатації, оглядова оцінка, екологічна ревізія, перевірка відповідності екологічним вимогам тощо (audit, review, survey, surveillance, assessment). Найчастіше приводять два визначення ЕА:

- різновид аудиторської діяльності, яка здійснюється в інтересах суб’єктів господарювання і держави та пов’язана з перевіркою діяльності суб’єктів господарювання з метою встановлення відповідності їх роботи вимогам екологічної безпеки, забезпечення раціонального використання та відтворення природних ресурсів, отримання достовірної інформації про виробничу діяльність об’єкту аудиту та формування на її основі аудиторського висновку про його екологічний стан, підвищення конкурентоспроможності інвестиційної привабливості об’єкта аудиту в результаті здійсненої перевірки;

- систематична, документована, періодична і об’єктивна оцінка регульованих суб’єктами експлуатації об’єктів і діяльності у відповідності з екологічними вимогами.

За своєю суттю екологічний аудит є ні чим іншим, як еколого-економічною експертизою післяпроектної стадії життєвого циклу діючого об’єкту (господарської діяльності).

Саме останнім часом в Україні зустрічається ще один термін, у рамках якого робиться спроба об’єднати всі вище перераховані еколого-експертні заходи, що враховують екологічні чинники на всіх етапах господарської діяльності. Цей термін запропоновано називати “екологічний супровід господарської діяльності” (ЕСГД). По-іншому, на наш погляд, точнішим буде не “екологічний супровід”, а “екологічна регламентація господарської діяльності" (ЕРГД).

З усього різноманіття представлених понять у рамках даного навчального посібника обговорюються перші чотири – екологічна експертиза і ОВНС, екологічна оцінка екологічний аудит, оскільки саме вони юридично закріплені в українських нормативно-правових документах. Ці ключових поняття, винесені в назву курсу, все ще часто сприймаються як синоніми, оскільки відображають процедуру отримання і сукупність кількісних (а часто і лише якісних) оцінок, заснованих на одних і тих же науково-методичних підходах, що використовуються при досягненні однакових фундаментальних та прикладних наук.

Звичайно в процесі ЕСГД виділяють два (іноді 3-4) основні етапи:

- комплексна оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС), що розробляється, як правило, в рамках проекту (іноді - як окремий паралельний етап, звичайно, за відсутності в проекті глибокого і всесторонньої екологічної оцінки пропонованих рішень), виходячи з сукупності покомпонентних оцінок (за - видами об’єктів впливу на атмосферу, воду, ґрунти, біоту, людину тощо), що зводиться до підсумкової узагальненої оцінки;

- екологічна експертиза, також комплексна, звичайно розуміється як контрольна процедура, націлена на перевірку й можливу додаткову оцінку висловленої в ОВНС або іншому виді екологічного обґрунтування достатності аргументування екологічної безпеки проекту, а також іншого виду здійснюваної діяльності. Екологічна експертиза буває двох основних видів: державна (ДЕЕ) і громадська (ГЕЕ). Іноді ще одним видом комерційної екологічної експертизи (КЕЕ) діючих об’єктів або територій проводять її як екологічний аудит (ЕА), здійснюваний в Україні поки в рамках екологічного контролю (все частіше - моніторингу), і що не має достатньої нормативно-правової визначеності.

На першому етапі - ОВНС, включає в собі, перш за все, елементи дослідження, вибір альтернатив запропонованого рішення та його екологічну оцінку, а також науковий прогноз запропонованої діяльності, і при цьому здійснюється робота, багато в чому досить схожа на західні процедури з аналогічною назвою. Традиційно вона відноситься до початкового етапу ЕСГД, хоча її методологія надалі використовується і при подальших проектних і післяпроектних стадіях екологічної експертизи, аудиту і екологічного контролю.

На другому етапі - на екологічній експертизі необхідно зупинитися більш детально. Традиційно її розуміють тільки як контрольну перевірку обґрунтування намірів і пропонованих рішень, тобто передпроектних і проектних стадій розвитку народного господарства. При цьому післяпроектна стадія перевірок діючих господарських об’єктів звичайно не відноситься до екологічної експертизи і розглядається вже як екологічний контроль, у якому вказують не тільки чисто “моніторингові” (збір інформації) або управлінські (ухвалення санкцій на основі отриманої інформації) функції, але й експертні (аналіз зібраної інформації і підготовка управлінського рішення). Тому органам екологічного контролю (інспекціям, наглядовим підрозділам тощо), рідше - службам моніторингу навколишнього природного середовища доводиться окрім своїх прямих функцій виконувати і дещо невластиві - експертні. В результаті виникла множина “експертиз”, не забезпечених необхідною інформацією, кадрами відповідної кваліфікації. Це не могло не позначитись негативно на якості ухвалених управлінських рішень при перебудові господарства, країни, їх екологічній обґрунтованості.

В результаті процедури ОВНС і екологічної експертизи закріпились у відповідній документації як дві послідовні стадії передпроектного і проектного аналізу, фактично не враховуючи стадію післяпроектну. Насправді це, практично одне і те ж саме, оскільки спирається на загальну нормативно-правову документацію та відрізняється лише в організаційно-процедурному відношенні. Кожний з цих термінів може розглядатись як узагальнюючий. Враховуючи конкретний, закріплений законодавством, термін “екологічна експертиза”, доцільно за смисловою ієрархією терміну вважати екологічну експертизу. Відповідно, в ній можуть виділятися свої види і стадії: як попередня експертиза, яка виконана на комерційній основі, може розглядатися ОВНС, як паралельна державній експертизі або ОВНС може виступати громадська екологічна експертиза; кінцевим проектним циклом є державна екологічна експертиза - як контрольна перевірка стадії намірів. При цьому післяпроектна стадія (екологічний аудит, екологічна ревізія тощо) також є експертизою, але вже існуючого і діючого господарського об’єкту.

У зв’язку з цим зрозуміло, що для успішної роботи в області екологічної експертизи і ОВНС фахівці, екологи-експерти повинні вільно орієнтуватися в усіх проблемах й аспектах, функціях, процедурах і методах, об’єктах та суб’єктах конкретної господарської діяльності та екологічних наслідках її впливу на елементи навколишнього середовища й здоров’я людини, а також володіти знаннями матеріалів законодавства - правової і нормативної бази, на якій засновані організаційно-процедурні принципи й правила екологічної експертизи, екологічного аудиту й ОВНС.

Таким чином, дана розробка розкриває раніше видані програмні і навчально-методичні матеріали, зберігаючи характер не тільки учбового, але і довідкового видання, які можуть бути використані на очному та заочному відділеннях екологічної спеціальності при вивченні курсу з аналогічною назвою. Вона дещо диференціює очне і заочне вивчення пропонованого спецкурсу і робить можливим його викладання в якості загальнофакультетського курсу для студентів екологів, а також (частково і з деякою адаптацією змісту) на міжфакультетських напрямах спеціалізації інших факультетів (економіка природокористування, екологічний менеджмент, екологічне право тощо) ЖДТУ та інших ВУЗів екологічної спрямованості.

Курс в цілому також може бути використаний у структурі професійної перепідготовки і підвищенні кваліфікації кадрів державних службовців, перш за все - системи Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та інших природоохоронних відомств.

Автори сподіваються, що даний навчальний посібник принесе свою користь і буде їх посильним внеском в справу розвитку екологічної освіти в Україні, підготовки екологів-експертів.

РОЗДІЛ 1

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ

Модуль 1. Науково-теоретичні засади екологічної експертизи

1. Історія створення екологічної експертизи

в Україні та світі

Як тільки стан навколишнього середовища стає серйозною проблемою суспільного розвитку, держави починають формувати екологічну політику. Сучасна екологічна політика стала цілеспрямовано складатися з 60-х років XX століття. І до цього людство переживало соціально-екологічні кризи, виробляло прийоми й способи послаблення і рішення екологічних проблем. Але це були локальні й регіональні кризи. В XX столітті зміни навколишнього середовища стали глобальними, що було зафіксовано в 60-х роках науковими наглядами і ґрунтувалися на аналізі використання ресурсів.

Саме в 60-і роки у відповідь на локальні екологічні катастрофи в США (смог у ряді міст, забруднення Великих озер), у Великобританії (важкі смоги), в Японії (отруєння ртуттю в Міномата і Ніїгата) була організована система моніторингу, зокрема за концентрацією вуглекислого газу в атмосфері й кислотними опадами, почали створюватися великі міжнародні наукові програми. Екологічні потреби стали признаватися і включатися в систему державних пріоритетів. Цікаво, що ще декілька десятиліть тому, в 50-і роки, в переліку “основних потреб”, що використовуються в ООН та її спеціалізованих установах для визначення стандартів життєвого рівня, екологічні потреби відсутні.

Час з кінця 60-х років до першої половини 80-х років можна охарактеризувати як перший етап екологічної політики. В її основу встановлений постійний екологічний контроль, механізми якого стали активно створюватися в 70-і роки. Екологічна політика будувалася на уніфікованому комплексному підході до організації природоохоронного механізму, хоча в різних країнах збереглись і певні відмінності. В цьому відношенні експерти виділяють дві групи країн: 1) США і Канада; 2) західноєвропейські країни і Японія.

Екологічна політика на першому етапі в основному користувалася адміністративно-законодавчими важелями. В країнах приймалося відповідне законодавство, в рамках якого створювалися певні екологічні нормативи. В обох групах країн охорона навколишнього середовища за цими нормативами проводиться на декількох рівнях управління: загальнодержавному (федеральному), регіональному (штатному, земельному, префектурі тощо) і місцевому.

Перші державні установи міністерського рівня були створені в Швеції в 1969 році, в США, Канаді, Великобританії – в 1970 році, в Японії - в 1971 році. В середині 70-х років більш ніж в 50 країнах світу були встановлені спеціалізовані природоохоронні відомства, а в даний час вони створені вже більш ніж в 100 країнах.

Головним завданням всіх державних структур була організація екологічної експертизи на основі природоохоронного законодавства. Звичайно в країнах приймався загальний Закон України “Про охорону навколишнього середовища”, що проголошував принципи екологічної політики, і розроблялося спеціальне законодавство з охорони земель, водних об’єктів, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світів тощо. Діюча тоді концепція екологічної політики брала до уваги переважно показники гранично допустимих концентрацій (ГДК) і скидів (ГДС). Підсумок проведеної за такими принципами екологічної експертизи трактувався однозначно: дозволено - значить цілком безпечно.

Фундаментом, на якому будується організація екологічної експертизи в США, є Акт про національну екологічну політику 1969 року, що набув чинності 1 січня 1970 року. Трактування вимог Акту, що стосуються підготовки висновку екологічної експертизи стосовно конкретної ситуації, у разі розбіжностей здійснюють федеральні суди. В даний час експертиза за нормами цих законів ландшафту, флори та фауни, біологічної різноманітності, а також обґрунтовування причин, що спонукали до вибору місця реалізації проекту, заходи, пропоновані для зменшення шкідливих впливів проекту на навколишнє середовище.

У ФРН вимогу про обов’язкове проведення екологічної експертизи не було закріплено в законодавстві. Разом з тим багато елементів оцінки впливу на навколишнє середовище є складовою частиною процедур ліцензування і планування землекористування. В свою чергу правила ліцензування і зонування закріплені в Законі ФРН “Про охорону навколишнього середовища”. Відповідно до рішення уряду була розроблена і в 1974 році опублікована принципова схема екологічної експертизи. Вона включає технічне обґрунтовування проекту, попереднє дослідження можливих екологічних ефектів впливів, перш за все негативних, дослідження екологічної прийнятності проекту, вивчення можливості балансу природоохоронних і економічних інтересів.

Схожа картина спостерігається у Великобританії. Оцінка впливу на навколишнє середовище проектів господарських та інших об’єктів здійснюється там у ході планування землекористування. Планування проводиться у Великобританії ще з 1947 року, а в 1971 році воно отримало законодавче оформлення у вигляді Закону “Про міське і сільське планування”. За цим законом оцінка впливу на навколишнє середовище здійснюється стосовно будівництва будівель і споруд, видобутку корисних копалин відкритим і підземним способом.

У країнах Західної Європи екологічна експертиза проектів діє не тільки на національній, але і на регіональній основі в рамках Європейського економічного співтовариства (ЄЕС), згодом Європейського Союзу (ЄС). Директива ЄЕС № 337 про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище, що набула чинності 3 липня 1988 року, є основним документом, що регламентує проведення екологічної експертизи в європейському регіоні.

Країни ЄС проводять загальну природоохоронну політику. Вона базується на наступних основоположних принципах:

1. схожість багатьох екологічних проблем в європейських країнах;

2. обов’язковість виконання спільно ухвалених рішень;

3. прагнення до уніфікації заходів щодо боротьби із забрудненням;

4. злагоджені та єдині позиції на міжнародних переговорах.

З 1992 року діє П’ята програма природоохоронних дій. В ній, як і в попередній Четвертій програмі, питання рішення екологічних проблем визнавали центральними, пріоритетними у всій системі політичних і економічних заходів.

В Японії в 1964 році був прийнятий основний Закон “Про боротьбу із забрудненням навколишнього середовища”, який послужив базою для створення цілої системи екологічного законодавства. В 1972 році урядом Японії був підписаний документ “Заходи в процесі ведення громадських робіт”, відповідно до якого екологічна експертиза державних проектів ставала невід’ємною частиною їх підготовки і реалізації. Пізніше був прийнятий цілий ряд законів, ухвал, розпоряджень, інструкцій, що закріплюють імперативний характер експертизи й уточнюють сфери її використання. Проте, на відміну від США, в Японії до середини 80-х років не були розроблені й офіційно закріплені правила проведення експертизи і підготовки її висновку, які регламентували б організацію і здійснення цієї процедури.

У серпні 1984 року Кабінет Міністрів Японії, враховуючи важливість екологічної експертизи, ухвалив рішення “Про порядок проведення екологічної експертизи” і уряд затвердив “Схему проведення екологічної експертизи” як універсальний порядок природоохоронної інспекції, єдиний для всіх великих проектів.

Головна відмінність підходу до екологічної експертизи в Японії і західноєвропейських країн від США і Канади полягає в тому, що останні мають чітке законодавство, в якому вказані всі правила, європейські країни і Японія за невеликим винятком, наприклад, Франція, спираються на адміністративні документи виконавчої влади, більш того, орієнтуються на директиви регіональних організацій. Навряд правомірно робити висновок про рівень важливості екологічних проблем для цих країн, швидше за все, справа полягає в особливостях функціонування державних апаратів.

Екологічна експертиза почала розвиватися в Україні на початку 80-х років. Спочатку розвиток мав досить стихійний характер. Відсутнє правове регулювання громадської участі в екологічній експертизі, не були чітко позначені і форми цієї участі. Першим документом, що вніс деяку визначеність, став Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” (1991 р.). В Законі згадувалося, що державна екологічна експертиза повинна проходити відкрито, з участю громадськості, а також вперше законодавчо закріплювалося поняття “громадська екологічна експертиза”. Другим нормативним актом в цій області був виданий Закон України “Про екологічну експертизу” (1994 р.), що істотно змінив права громадськості.

Ухвалення двох подібних законів ділить історію розвитку екологічної експертизи на три етапи, з різною законодавчою регламентацією, а відповідно й різними можливостями і формами громадської участі.

Початковим етапом розвитку екологічної експертизи як одного із способів регулювання, впливу людини на навколишнє середовище стали вісімдесяті роки. Широкі громадські обговорення таких грандіозних проектів, як поворот північних річок, Катунська ГЕС, Південно-уральська АЕС, не тільки сприяли голосному ухваленню рішень за конкретними проектами, створивши прецедент включення громадськості в ухвалення екологічно значимих рішень, але і зробили глибокий вплив на формування всього механізму екологічної експертизи.

На подальший розвиток екологічної експертизи наклали відбиток наступні специфічні риси початкового етапу:

Відсутність нормативно-правової бази участі громадськості в екологічній експертизі. До ухвалення Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (1991 р.) єдиним документом в області екологічного регулювання, в якому згадувалася участь громадськості, була “Інструкція про порядок проведення оцінки впливу на навколишнє середовище при розробці техніко-економічних обґрунтувань (розрахунків) і проектів будівництва народногосподарських об’єктів і комплексів”. Ця інструкція досить детально регулювала роботу з населенням при проведенні оцінки впливу наміченої діяльності на навколишнє середовище, проте нічого не згадувала про участь громадськості в державній екологічній експертизі.

Реальний вплив громадськості на результати державної екологічної експертизи. В цей час ще не було достатнього досвіду ведення діалогу з громадськістю, але вже почали складатися демократичні традиції. Думка громадськості, виказана публічно, реально могла бути почута. Тому основна проблема полягала в тому, щоб дістати можливість виказати свою думку на достатньо високому рівні (або на достатньо широку аудиторію).

Концентрація зусиль громадськості на запобіганні великим проектам. В цей період громадськість використала екологічну експертизу з метою зупинки в основному великих проектів з важко передбаченими екологічними наслідками. Проте відомі форми роботи громадськості, метою яких була оцінка екологічних наслідків невеликих проектів. Залежно від їх потенційної екологічної небезпеки виносили ухвалу про можливість або неможливість реалізації проектів, що нагадувало сучасну екологічну експертизу.

У 1987 - 1988 р.р. у Виконкомі Мособлради працювала комісія з включення земельних ділянок до фондів для колективного садівництва. Разом з представниками державних служб в цю комісію входила обласна Рада ВООП. Функції комісії в основному зводилися до перевірки документації. Експертну підтримку ВООП забезпечувала Дружина охорони природи (ДОП). Завдяки цьому у всіх спірних випадках виїзна група Дружина охорони природи проводила обстеження на місцевості. В тих випадках, коли результати обстеження говорили про необхідність збереження даної ділянки лісу, ВООП відхилював пропозиції про дачне будівництво. Таким чином тільки за 1988 р. було збережено близько 9000 га лісових угідь. В деяких випадках ліси виявилися настільки цінними, що на місці передбаченого дачного будівництва створювалися охоронні території. Звичайно, дана комісія була лише ланкою в довгому ланцюзі узгоджень, її статус не слід порівнювати із статусом державної екологічної експертизи, але застосовані громадськістю в даному випадку методи підпадають під сучасне визначення “екологічна експертиза”.

4. Комплексне використання методів. Активно використовуючи прийоми і методи екологічної експертизи, громадськість ніколи не обмежувалася тільки цими методами. Окрім включення своїх представників в державну екологічну експертизу, залучення до проблеми авторитетних вчених, ухвалення рішень за спірними проектами супроводжувалося широкими громадськими обговореннями, зокрема через засоби масової інформації, звернення до властей, в крайніх випадках - акціями.

5. Нечіткість форм, неоднозначне трактування завдань. Основи неоднозначного розуміння екологічної експертизи були закладені саме в цей період. Відсутність чітких законодавчих визначень і широке значення слова “експертиза” в українській мові сприяли також неоднозначному тлумаченню поняття “екологічна експертиза”, не відповідному сучасному розумінню цього терміну. Так, часто експертні роботи за оцінкою соціально-екологічної ситуації в регіоні (або поблизу підприємства) іменувалися екологічною експертизою.

У жовтні 1988 року в м. Іркутську проводилася перша всесоюзна соціально-екологічна експертиза. В Завершальному акті експертизи ця подія була охарактеризована як нова форма суспільно-політичної активності. “Метод експертизи сприяє виявленню назріваючих конфліктів, що виникають в ситуаціях, що не мають однозначного рішення і вимагають тривалого громадського і державного контролю”.

У даний період часу громадськість зіграла надзвичайно важливу роль і глибоко вплинула на формування всього механізму екологічної експертизи. Саме завдяки активним діям громадськості екологічна експертиза зрештою сформувалася як достатньо відкрита процедура, а не тільки як інструмент ще однієї відомчої перевірки документації.

Державна екологічна експертиза (ДЕЕ) - це процес аналізу та оцінки можливого впливу діяльності на навколишнє середовище; процес цей здійснюється державними органами. Порядок проведення ДЕЕ визначається Законом України “Про охорону навколишнього середовища” (1991) та Законом України “Про державну екологічну експертизу” (1994). Крім встановлення основних засад та напрямків проведення екологічної оцінки, закони містять перелік видів діяльності, які автоматично підлягають державній екологічній експертизі. Участь громадськості є важливою складовою державної екологічної експертизи. Ті, хто пропонують якийсь проект, повинні забезпечити відповідне інформування широкого загалу про нього.

Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”, вперше законодавчо закріпив існування поняття “громадська екологічна експертиза”, не приводячи її визначення. Крім того, стаття 28 даного Закону декларувала такі принципи проведення державної екологічної експертизи, як широка гласність і участь громадськості. Таке вельми загальне формулювання розкривало перед громадськістю широкі можливості для безпосереднього включення своїх представників в державну екологічну експертизу. Подібна участь, безумовно, не могла забезпечити повного балансу інтересів, проте давало реальні можливості громадськості знайомитися з проектними документами і пропонувати свої формулювання на закінчення державної екологічної експертизи.

У цілому можна сказати, що декларативний характер статей 28-30 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” відкривав великі можливості для громадських організацій. Відсутність чітких регламентацій не створювала серйозних перешкод для громадської участі в екологічній експертизі в тих випадках, коли сильна громадська організація була зацікавлена в рішенні проблеми. Специфіка періоду полягає в тому, що при мінімальних правах і відсутності законодавчих обмежень в області екологічної експертизи громадськість проте добивалася істотних успіхів. Відомі навіть прецеденти проведення громадської екологічної експертизи на “закритих” об’єктах.

З ухваленням в 1994 р. Закону України “Про екологічну експертизу” почався новий етап в розвитку громадської екологічної експертизи.

За проведення державної екологічної експертизи, яка необхідна для проектів вартістю менш ніж 10000 гривень, відповідають обласні відділи державної екологічної експертизи. Пропоновані об’єкти вартістю понад цю суму повинні розглядатися центральною експертною радою. Зараз щорічно розглядається від 3000 до 5000 проектів. В 1998 р. було відхилено приблизно 15% загальної кількості (4880) розглянутих проектів.

Сучасний період має вельми істотні законодавчі відмінності, що безумовно відображається на можливостях громадської участі, на виборі оптимальної стратегії і тактики. Зупинимося на аналізі сучасних законодавчих умов, практики проведення громадських екологічних експертиз, проблем, що виникають при цьому, а також можливих шляхів їх рішення.

2. Правова і нормативно-методична база екологічної експертизи в Україні

Правове регулювання еколого-експертної діяльності як одного з видів екологічного менеджменту - управління охороною навколишнього середовища і раціональним природокористуванням є однією з основ знань студента (слухача), що використовує відповідні закони і підзаконні акти органів влади й управління України. При цьому нормативно-методичне регулювання, в свою чергу, спирається на відповідні нормативні (стандарти, норми, правила тощо) і методичні документи і матеріали (допомоги, інструкції, рекомендації, методики тощо), що розробляються спеціалізованими відомствами й науковими установами.

Вивчення і подальший коментар існуючої системи нормативно-правових українських та діючих в Україні міжнародних документів в галузі екологічної експертизи складають первинний етап підготовки еколога-експерта.

1.2.1. Структура українського законодавства в галузі екологічної експертизи

В даний час систему українського законодавства в галузі екологічної експертизи складають: цільовий Закон України “Про екологічну експертизу” і ряд статей (ст. 26-30) базового Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, що є фактично “Основами українського екологічного законодавства”. Крім законів діють конкретні укази та Положення Кабінету Міністрів, а також укази Президента України. На основі Конституції і вказаних законів виконавчих органів влади, а також органів місцевого самоврядування поступово розробляють проекти та приймають на своєму рівні відповідні закони, інші правові акти й адміністративні нормативно-правові документи відповідного рівня. Проте даний процес знаходиться поки що на початковій стадії розвитку.

Обидва, вище вказані, закони регулюють в основному державну екологічну експертизу, в меншому - громадську екологічну експертизу і практично не торкаються ОВНС.

Закон “Про охорону навколишнього природного середовища” містить спеціальний розділ (розділ VI), присвячений в основному державній екологічній експертизи, її цілями і принципам (ст.28), зокрема принципу обов’язковості (ст.28), об’єктам (ст.27) і відповідальності за невиконання вимог ДЕЕ (ст.29). Спеціальна стаття закону присвячена громадській екологічній експертизи (ст.30), яка практично не регламентується ним, хоча і ставиться в залежність від державної експертизи. Крім вказаної статті закону, присвячених екологічній експертизі, в ньому присутні ще декілька, які побічно відносяться до даної області. Це статті розділу VII про нормування якості навколишнього середовища (ст.ст. 31-33), а також статті розділів VIII і XI (ст.ст. 34-59), присвячені екологічним вимогам, що враховуються в ході екологічної експертизи.

Закон України “Про екологічну експертизу” розвиває норми попереднього закону, детальніше регулює відносини в галузі екологічної експертизи і вже цілком присвячений цьому питанню. В законі вперше дається визначення екологічній експертизі взагалі, а не тільки державній (ст.1), більш детально розкриваються принципи її діяльності (ст.6) і вказуються об’єкти та суб’єкти екологічної експертизи (ст.7, 9).

Розділ II Закону повністю присвячений формам екологічної експертизи, конкретизує об’єкти екологічної експертизи державного рівня (ст. 12), дає юридичне визначення поняттю «громадська екологічна експертиза» (ст. 16).

Розділ III закріплює повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування, зокрема Президента, та Верховної Ради, Кабінету Міністрів України (ст.18), розглядає питання ведення суб’єктів України (ст.6) і повноваження органів місцевого самоврядування в галузі екологічної експертизи (ст.23). Крім того, даний розділ, вперше дає визначення поняттю “спеціально уповноважені державні органи в галузі екологічної експертизи” розподіляє їх повноваження, обов’язки між державним (ст.20) і місцевим (ст.21) рівнями.

Розділ VI включає статус і обов’язки експертної комісії (ст.27), її експертів (ст.28) та їх незалежність (ст.30), а також юридичну силу висновків експертної комісії і державної екологічної експертизи (ст.39).

В спеціальному розділі (розділ V) закріплені права (ст.31) й обов’язки (ст.32) замовників документації, незалежної екологічної експертизи. У загальних рисах розділом VII визначений порядок фінансування державної екологічної експертизи (ст.47) і громадської екологічної експертизи (ст.49).

Найважливішу роль у механізмі реалізації даного закону виконує розділ VIII, враховані відповідні види порушень (ст.50) і види відповідальності за порушення законодавства України про екологічну експертизу: кримінальну, адміністративну, матеріальну і цивільну. Розділом IX закріплюється принцип верховності міжнародного законодавства в галузі екологічної експертизи над українським (національним) (ст.51), а також містяться норми приведення відповідно до даного закону всіх правових актів Президента, Верховної Ради, Кабміну України відомств і суб’єктів держави, а також органів місцевого самоврядування з питань екологічної експертизи і реалізації об’єктів.

Вищевказані державні закони формують “Основи законодавства в галузі екологічної експертизи”, але практично, не будучи законами прямого впливу, вони вимагають наявності конкретних і доповнених їх підзаконних правових актів Верховної Ради України, відомств, суб’єктів держави і органів місцевого самоврядування. До даної нормативно-правової документації в галузі екологічної експерттизи (що має загальнодержавну юридичну силу) відносять наступні підзаконні нормативно-правові акти, в числі діючих серед яких: положення Кабміну України – “Про затвердження Інструкції про порядок проведення державної екологічної експертизи”, “Про затвердження норм оплати праці членів експертних комісій і зовнішніх експертів”, “Про оплату праці позаштатних експертів державної екологічної експертизи” тощо.

1.2.2. Міжнародні та технічні документи (екологічна експертиза)

Окрему групу документів і матеріалів, що не завжди входять до числа, які відносять до українського законодавства в галузі екологічної експертизи, але що є його джерелами, є нормативні акти міжнародних організацій (ЕЕК, ЮНЕП, МАГАТЕ тощо), а також міжнародні договори (конвенції), ратифіковані або підписані Україною. Існують також рекомендаційні матеріали, які в Україні не застосовують, але беруть в якості прототипів при підготовці національних документів в галузі екологічної експертизи.

Одним із найважливіших міжнародних документів в галузі, що вивчається, є Міжнародна конвенція “Про оцінку впливу на навколишнє середовище в трансграничному контексті”. Конвенцією, в 1991 році підписав ще СРСР, а Україна підтвердила свою участь у ній, хоча поки так і не ратифікувала її. В Конвенції вперше визначають на міжнародному рівні обов’язки офіційних осіб і права громадськості в тих ситуаціях, коли на території однієї країни планується здійснення діяльності, яка може негативно впливати на навколишнє середовище і населення іншої країни.

Іншим, не менш важливим для України, що претендує на вступ в Європейське економічне співтовариство (ЄЕС), міжнародним документом в галузі екологічної, є Директива ЄЕС № 337/85 “Про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище”. Директива закріпила основні принципи екологічної експертизи і ОВНС, необхідність інформування громадськості й активна її участь на всіх стадіях проведення екологічної експертизи, обов’язковість проведення консультацій між зацікавленими відомствами, публікації результатів експертизи.

Певний інтерес при вивченні ОВНС представляє тритомний Технічний документ Всесвітнього Банку - Міжнародного банку реконструкції і розвитку (МБРР) “Довідковий посібник з екологічної оцінки”, що описує процес екологічної експертизи, де розглядається глобальні, галузеві і соціально-культурні проблеми, вживання при екологічному аналізі методу “витрати-вигоди”, заходи стимулювання природоохоронних інспекцій, участь громадськості, а також конкретні інструкції з різних видів господарської діяльності.

Останньою групою документів і матеріалів, що не входять до числа правових, але які враховують при проведенні екологічної експертизи, є Державні стандарти, норми, правила і порядки, переліки та класифікатори (ГОСТи, ОСТи, СНіПи, СанПіНи тощо), а також, методики, методичні рекомендації, довідкові й інші посібники. Це нормативно-технічні документи, що містять конкретні кількісні нормативи, показники та інші критерії для перевірки запропонованих рішень на відповідність цим екологічним вимогам, їх число величезне, тому більш детально вони розглядають в окремій темі.

1.3. Теоретичні основи екологічної експертизи

1.3.1. Поняття та мета "екологічної експертизи"

Теорія екологічної експертизи знаходиться на стадії розробки, проте її основи в будь-якому випадку повинні містити: цілі, задачі, (основні функції), принципи, типізацію об’єктів і суб’єктів, що вносять відмінності в процедуру при її організації і проведенні. Головним моментом є комплексність й різносторонність у розгляді даного явища, включаючи різні стадії, зокрема державну й громадську екологічну експертизу намірів і проектних рішень, екоаудит діючих об’єктів, зведення якого багато в чому переплітаються з функціями екологічного контролю (моніторингу). Розуміння цих питань важливо для формування основи знань еколога-експерта широкого профілю.

Як було вказано вище, в традиційному значенні, у відповідності українським законодавством і юридичною літературою, екологічна експертиза (ЕЕ) - це встановлення відповідності наміченої господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об’єкту екологічної експертизи в цілях попередження можливих негативних впливів цієї діяльності на навколишнє середовище, а також пов’язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об’єкту екологічної експертизи, її прийнято розглядати як попередню перевірку відповідності господарських проектів, передпроектної документації, програм, виробів, матеріалів, сировини, продукції, стандартів, нормативів та інших об’єктів, речовин, матеріалів, рішень іншим вимогам екологічної безпеки і охорони навколишнє середовище.

Насправді це більш розширене поняття, що охоплює область соціально-екологічної, інформаційно-управлінської практики, яка включає: оцінку (дослідження і прогноз) комплексного впливу на навколишнє середовище, а також наслідків намірів, планованої або вже реалізованої діяльності, контрольну перевірку обґрунтовуючих матеріалів і документів, характеризуючи їх, на відповідність екологічним вимогам, з обліком результатів оцінки екологічної ситуації та думки громадськості.

Тим самим, екологічна експертиза (ЕЕ), що є ефективною організаційно-правовою формою попереднього контролю і самостійним видом управлінської діяльності, фактично сьогодні включає три нерівнозначні компоненти: оцінку впливу на навколишнє середовище (ОВНС), громадську (ГЕЕ) і державну екологічну експертизу (ДЕЕ), які разом з екологічною оцінкою (ЕО) й екологічним аудитом (ЕА) є основними етапами процесу безперервного обліку екологічного чинника стійкого розвитку. Даний процес запропоновано називати екологічним супроводом господарської діяльності (ЕСГД), який повинен здійснюватись на всіх її стадіях від виникнення ідеї, через обґрунтування й реалізацію задуму, до реабілітації і досягнення чистоти навколишнього середовища після завершення діяльності в рамках цього задуму.

Якщо державна екологічна експертиза забезпечує облік екологічних вимог на стадії ухвалення управлінського рішення, то ОВНС на стадії його підготовки (ще під час проектування). При цьому громадська екологічна експертиза може поєднувати різні вимоги та інше, забезпечуючи компроміс інтересів всіх учасників планованої діяльності.

Надалі під терміном “екологічна експертиза” в даному навчальному посібнику розуміється тільки як державна і громадська експертиза, а оцінка впливу (ОВНС) і інші терміни – види ЕСГД, ЕО тощо розглядаються як окремі поняття.

Цілі екологічної експертизи згідно із законом полягають у попередженні можливих негативних впливів господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище і пов’язаних з ними соціальними, економічними та іншими наслідками реалізації об’єкту екологічної експертизи, а також, в забезпеченні реалізації конституційних прав громадян України на інформацію, сприятливе природне середовище і екологічну безпеку.

Зарубіжні та міжнародні природоохоронні законодавства розглядають мету екологічної експертизи дещо ширше, наприклад у відповідності з Директивою ЄЕС №337/85 екологічна експертиза вважається “втіленням попередньої екологічної політики”, тобто оцінку екологічного впливу проектів господарського розвитку на навколишнє середовище, активна участь громадськості на всіх стадіях проведення екологічної експертизи і ухвалення рішення про остаточну реалізацію цих проектів, широке інформування про результати екологічної експертизи, проведення консультацій між зацікавленими відомствами та іншими юридичними обличчями, а також публікація кінцевих результатів переговорів і консультацій.

При цьому ОВНС, у відмінності від державної екологічної експертизи, перевіряючи відповідність вже підготовленого рішення екологічним вимогам, націлена, перш за все, на виявлення недоліків проекту і впровадження необхідних заходів для його поліпшення з точки зору екологічних показників. Мета екологічної експертизи - це запобігання негативного впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людей, а також оцінка рівню екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об’єктах.