Глава 7. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении

Законность - основа нормальной жизнедеятельности цивилизованного общества, всех звеньев его политической системы. Как явление общественной жизни законность возникает и формируется в условиях цивилизованного общества, способного обеспечить реальное равенство граждан перед законом.

Требование соблюдать изданные государством законы сформировалось давно. Еще римские юристы говорили о безусловной необходимости соблюдать законы (закон суров, но это закон - dura lex, sed lex). Система римского права явилась юридической базой законности в сфере регулирования имущественных отношений, которая впоследствии преобразовалась в более цивилизованные формы, постепенно наполняющиеся реальным равенством перед законом всех участников общественных отношений.

В обществе, живущем в режиме прочной законности, реально существует четкое разделение и гармоничное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей. Французский философ Руссо, например, видел главную задачу законности в том, чтобы обеспечить счастье и благо всем гражданам, свободу и равенство перед законом для всех. Эти общие идеи, высказанные не только Руссо, но и многими другими мыслителями прошлого, находят свое воплощение в современном цивилизованном мире, в том числе и в нашей стране.

§ 1. Понятие, система и принципы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Рассмотрение данного вопроса начнем с общего понятия законности исходя из теории права.

Законность есть строгое и полное осуществление предписаний законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права.

Законность характеризуется следующими признаками.

Во-первых, важнейшей чертой законности является ее всеобщность. Требование соблюдать юридические нормы относится ко всем, кто находится в пределах действия права. Никто не может уклонятся от выполнения установлений, исходящих от государства, точно так же, как и государство не может уклоняться от обеспечения и защиты законных прав личности.

Всеобщность как необходимая черта законности в одинаковой мере относится и к государству, и к его гражданам. Государство ответственно перед гражданином, а гражданин - перед государством. Обеспечение всеобщности соблюдения правовых предписаний - задача государства и его органов. Обладая необходимыми организационными, материальными и принудительными средствами, оно призвано надежно охранять законные права и интересы граждан. Сами граждане вне государственно-правовых структур не могут устанавливать законности в общественной жизни.

Всеобщность как важнейший признак законности означает, что строгое осуществление законодательных предписаний является основным, общим принципом деятельности всех государственных органов, общественных, хозяйственных организаций и граждан.

Во-вторых, законность неразрывно связана с правом, юридическими нормами. Однако оценивать состояние законности в стране можно только на основании того, в какой мере законы государства отражают объективные потребности общества. Если издаваемые государством правовые нормы закрепляют и охраняют интересы только отдельных лиц или определенных социальных групп, не учитывая общих и индивидуальных интересов всего населения страны, законность отсутствует. Если правовые нормы лишь формально отражают интересы различных слоев населения, но не гарантируют их, то и здесь также не может быть речи о законности. Нормативной основой законности являются законы, адекватно отражающие общие и индивидуальные интересы.

К основным требованиям, предъявляемым к законности, относятся:

- верховенство закона по отношению ко всем другим правовым актам;

- единство понимания и применения законов на всей территории их действия;

- равная возможность всех граждан пользоваться защитой закона и их равная обязанность следовать его предписаниям;

- осуществление прав и свобод человеком не должно нарушать права и свободы других лиц;

- недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

- предотвращение и эффективная борьба с правонарушениями в обществе.

Принцип законности закреплен в статье 15 Конституции РФ, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и ее законы.

В сфере управления принцип законности имеет особое значение и охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Законность в области государственного управления является объективным условием эффективности деятельности органов исполнительной власти и характеризуется следующими обстоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Соблюдение законности является гарантом слаженности функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты государственного управления в своей повседневной деятельности осуществляют правоприменительную деятельность, которая должна осуществляться в соответствии с принципом законности.

В-третьих, от четкой и слаженной работы субъектов управления, основанной на строгом соблюдении законов и подзаконных правовых актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью различных организаций. Поэтому субъекты государственного управления обязаны в пределах своей компетенции обеспечить соблюдение законов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, правотворческая деятельность органов государственного управления должна базироваться на принципе законности, то есть нормативные акты органов управления должны соответствовать законам и основываться на них.

В-пятых, органы государственного управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения, которые должны осуществляться строго в рамках требований закона.

Наряду с законностью, эффективность управления зависит и от дисциплины участников управленческого процесса. Дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов и иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в различных сферах деятельности государства.

Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах. Из этого вытекает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой - они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.

Говоря о законности и дисциплине, необходимо отметить и такой критерий, как целесообразность. Целесообразность есть соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности, тем целям, которые стоят перед ними. Целесообразность реализуется на основании и во исполнение закона. В каждом отдельном случае закон должен соблюдаться, но в рамках закона должна приниматься та мера, которая является наиболее подходящей, целесообразной для данного конкретного случая. Закон обладает высшей целесообразностью. Если же закон устарел ‑ он должен быть изменен или заменен в установленном порядке. Но пока закон действует, его предписания в равной мере обязательны для всех. Устаревший закон отменяется только законным порядком, и никакие региональные органы или должностные лица не могут нарушать закон, ссылаясь на его нецелесообразность. Они могут обратиться к законодательному органу с просьбой об отмене устаревшего закона, но не более того.

Целями обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении являются:

- недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах, и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;

- своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;

- установление причин и условий, им способствующих;

- привлечение к ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;

- создание обстановки неотвратимости ответственности в случае их нарушения.

Система обеспечения законности и дисциплины включает в себя деятельность различных государственных органов, к которым относятся:

- органы, деятельность которых непосредственно направлена на обеспечение законности и дисциплины в государственной и общественной жизни, в том числе и сфере управления (суды, прокуратура, государственные инспекции и др.);

- органы, деятельность которых по обеспечению законности и дисциплины осуществляется в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности и дисциплины (различные министерства, службы и агентства).

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и дисциплины, наделены для этого необходимыми юридически властными полномочиями.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере управления названные органы используют в пределах своей компетенции контроль и его разновидности - проверку исполнения и надзор.

С помощью контроля обеспечивается строгое и неукоснительное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.

Его сущность и назначение состоит:

- в наблюдении за деятельностью соответствующего подконтрольного объекта;

- в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на подконтрольном объекте;

- в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

- в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

- в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является его составной частью. Проверка исполнения - это повседневная оперативно-управленческая деятельность, позволяющая выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, делится на:

- общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законов в сфере управления;

- административный надзор со стороны уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц за исполнением действующих в сфере управления специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Характерными и отличительными чертами надзора от контроля являются:

- органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены, а органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

- в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

- по действующему законодательству органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Контроль подразделяется:

а) по видам - на общий и специальный.

Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Специальный контроль состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта по определенному вопросу;

б) по стадиям проведения - предварительный, текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля - выяснение состояния законности и дисциплины, вынесения оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов;

в) в зависимости от субъекта и характера полномочий - на контроль Президента РФ, органов законодательной власти, органов исполнительной власти и органов судебной власти.