§ 3. Принципы государственного управления и их система

Для государственного управления, как и для любой иной деятельности, характерны определенные принципы.

Принципы государственного управления - это основные руководящие начала, на которых строится и функционирует вся управленческая деятельность и которые могут быть сформулированы в виде определенных правил, закрепляемых правом.

У ученых-административистов нет однозначного подхода к решению вопросов о принципах государственного управления. Однако, обобщив все имеющиеся исследования по данному вопросу, можно сделать вывод о том, что систему принципов государственного управления составляют политико-правовые и организационные.

Независимо от того, как именуются принципы, главное в них то, что они:

- фиксируются в качестве юридических правил, соблюдение которых необходимо для правильного и эффективного функционирования всех звеньев системы государственного управления;

- определяют и закрепляют наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата управления, его взаимоотношения с различными объектами государственного управления.

Опираясь на изложенное, можно сказать, что принципы государственного управления являются общими для всех областей, сфер, отраслей управления, его субъектов и объектов. Поэтому указанные выше принципы можно квалифицировать в качестве основных принципов государственного управления.

В группу политико-правовых принципов государственного управления входят:

- широкое участие граждан в государственном управлении;

- федерализм;

- законность; 

- планирование и учет.

Широкое участие граждан в управлении делами государства и общества определяется подчинением государственного управления решению глубоко демократических задач и функций федеративного государства, выражающего интересы и волю всего народа Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет и гарантирует право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Пути реализации этого права - возможность граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ст. 32 Конституции РФ). Каждый гражданин Российской Федерации имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ст. 30 Конституции РФ); граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Следовательно, коллегиальные и индивидуальные формы реализации данного принципа являются необходимыми организационными и юридическими гарантиями его реальности.

Федерализм. Российская Федерация - суверенное федеративное государство. Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей (ст. 1 Конституции РФ).

Принцип федерализма проявляется в системе органов управления, в их взаимодействии и компетенции. С учетом федеративного устройства Российской Федерации действуют федеральные органы управления и органы управления субъектов РФ. Каждый субъект федерации имеет свою систему органов исполнительной власти.

Законность. Российская Федерация, все ее органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Государственные органы и общественные объединения, а также их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется; каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ).

Соблюдение законности означает, что:

- во-первых, органы управления не должны выходить за пределы требований закона при издании ими нормативных актов и совершении иных действий управленческого характера;

- во-вторых, тем самым гарантируются и охраняются права и законные интересы граждан, общественных объединений, предприятий и учреждений, нижестоящих звеньев аппарата управления;

- в-третьих, установлена строгая ответственность всех участников управленческих отношений за нарушения требований закона;

- в-четвертых, обеспечивается развитие правового режима в сфере государственного управления, правовой основы его практического осуществления.

"Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд... " - говорится в статье 46 Конституции Российской Федерации.

Плановость как принцип государственного управления - проявление плановой организации общественной жизни. Этот принцип находит свое конкретное выражение в том, что обеспечение комплексного экономического и социального развития на территории всех субъектов федерации осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития Российской Федерации. Органы государственного управления непосредственно участвуют в осуществлении этого планирования, составлении и реализации планов.

Организационные принципы государственного управления

Ряд принципов, на основе которых осуществляется государственное управление, имеет прямое отношение к организации аппарата управления, его связей с подведомственными объектами и управляемыми. Они так же как и социально-политические принципы находят воплощение практически во всех областях государственного управления. К их числу относят, как правило: отраслевой, территориальный, функциональный. Каждый из принципов имеет определенные организационно-правовые формы. Для организации государственного управления и его аппарата важно обеспечение их должного сочетания в практической исполнительной и распорядительной деятельности.

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации управления. Например, система государственного управления разбита на определенные управленческие отрасли (отрасли государственного управления), наибольшее число органов государственного управления в центре и на местах имеет отраслевую компетенцию (например, федеральные министерства и министерства республик, входящих в состав Российской Федерации, отраслевые управления и отделы местной администрации и т.д.).

В конкретном управленческом варианте отрасль государственного управления может характеризоваться через систему министерства как основного звена отраслевого государственного управления. Указанную систему составляют: данное министерство РФ, соответствующие ему министерства республик в составе Российской Федерации, одноименные местные отраслевые органы, а также предприятия, учреждения и организации, отнесенные к этому отраслевому профилю. Исходя из этого отраслевой принцип предполагает наличие единого организационного центра, которому по вертикальной линии подчинена вся совокупность звеньев внутриотраслевого характера, т.е. нижестоящие органы управления, предприятия, учреждение и организации. Он призван осуществлять централизованное руководство отраслевыми комплексами, единообразное решение общих для этих комплексов вопросов, наиболее полный учет особенностей и потребностей каждого из них.

Отраслевой принцип - выражение отраслевой специализации государственного управления, в рамках которой централизм сочетается с инициативой нижестоящих органов, руководимых предприятий, учреждений и организаций, с усилением их самостоятельности.

Территориальный принцип в отличие от отраслевого, выражающего структуру государственного управления по вертикали (совокупность вертикально построенных комплексов), по существу есть его горизонтальный срез. Он учитывает расположение предприятий, учреждений и организаций различного отраслевого профиля на определенной территории - район, город, область, край, республика и т.п. Это - различные административно-территориальные и национально-государственные образования, в рамках которых действуют органы исполнительной власти и подчиненные им территориальные органы управления.

Функциональный принцип обеспечивает в системе государственного управления межотраслевые начала. Их назначение - преодоление несогласованности действий различных ведомств.

В действительности же теория “разделения властей” исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они - ветви единого “дерева”. Но раздел властных функций между ними необходим, а потому, как уже отмечалось выше, и появились три ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная), отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Исполнение - центральное звено любого вида деятельности, являющееся одновременно основным содержанием государственно-правового института исполнительной власти.

Каково же его место в механизме государственной власти, построенном на основе разделения властей?

Государственная власть не может ограничиться лишь законотворчеством. Практическая реализация государственно-властных полномочий, выраженных в законодательстве - это основной смысл исполнительной власти в концепции “разделения властей”. Представительная власть формулирует общие нормы организации государственной жизни, а исполнительная власть обеспечивает проведение их в жизнь. Отсюда следует, что исполнительная власть всегда находится в подчиненном положении, т.е. над ней всегда есть некто, кому принадлежит власть. Задачи исполнительной власти и состоят в том, чтобы выполнять поручения, данные ей носителями власти.

Власть становится исполнительной тогда, когда имеются специальные субъекты ее осуществления, законодательно наделенные исполнительной компетенцией.

Субъектами исполнительной власти следует признать органы государственного управления общей компетенции (исполнительно-распорядительные органы в их общем понимании). Однако не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти.

Исходя из общей теории права под субъектом права понимается физическое или юридическое лицо, обладающее по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности, т.е. обладающее правосубъектностью.

Классифицировать субъекты исполнительной власти можно по различным аспектам и признакам. Нам представляется, что наиболее верными могут быть следующие признаки:

1. Исходя из федеративного устройства Российской Федерации:

- федеральные органы исполнительной власти;

- органы исполнительной власти субъектов федерации (республик, краев, областей и городов республиканского подчинения);

2. Исходя из организационно-правовых форм деятельности субъектами исполнительной власти могут быть:

- Правительства;

- Федеральные министерства;

- Федеральные службы;

- Федеральные агентства;

- Главные управления;

- Департаменты;

- Администрации;

- Мэрии и их отделы;

3. Исходя из характера компетенции:

- органы общей компетенции - руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления (Правительства, администрации субъектов федерации);

- органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подчиненными им отраслями (Министерство сельского хозяйства);

- органы межотраслевой компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (Федеральная служба безопасности):

4. Исходя из порядка разрешения подведомственных вопросов:

- коллегиальные органы - решения принимаются большинством в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученным участком работы (Правительства, отдельные Федеральные службы и агентства);

- единоначальные органы - решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему руководителю (Федеральные министерства).

Говоря об организационных формах органов исполнительной власти, необходимо отметить, что в настоящее время по организационным формам сложно определить их место, назначение и характер компетенции, а также принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел, хотя в прошлом имелся достаточный позитивный опыт увязывания организационных форм министерств и государственных комитетов с характером их компетенции. Министерства были центральными государственными органами отраслевого управления. Они руководили определенными отраслями. Государтсвенные комитеты выполняли функции межотраслевого характера. Для этого у них имелись полномочия по координации деятельности министерств, других государственных комитетов и иных неподведомственных им органов.

В настоящее время по действующим нормативным правовым актам трудно определить назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы.

Завершая настоящую главу пособия, хотелось бы остановиться на проблемах, стоящих перед органами исполнительной власти.

Первой и основной проблемой является крайне несовершенная законодательная база, необходимая для реализации провозглашенной идеи разделения властей.

Сейчас, как известно, в Российской Федерации действует множество несогласованных законодательных актов, что не способствует эффективной работе органов исполнительной власти.

Второй проблемой является непрофессионализм лиц, облеченных властью.

Непрофессионализм представительной власти провоцирует ее неоправданное вторжение в сферу исполнительной власти. В то же время отсутствие должного профессионализма характерно и для многих иных ныне действующих звеньев исполнительной власти. В частности, они трактуют свою самостоятельность как полную независимость, не сверяя свои действия с законодательством. Появились элементы управленческой "распущенности", когда на уровне регионов полностью игнорируются решения федерального центра, "частные" решения стали превалировать над публично-правовыми.

Еще одна проблема - это "разбухание" управленческого аппарата. Необходимо препятствовать возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению бюрократизма в системе исполнительной власти. Необходим постоянный действенный государственный и общественный контроль за порядком функционирования исполнительной власти на всех уровнях.