§ 5. Сущность и виды административного принуждения.

Административное принуждение - разновидность государственного принуждения, т.е. оно осуществляется от имени и в интересах государства, его официальными представителями, имеет юридическое оформление. В собственном смысле это юридическое принуждение используется при игнорировании тех или иных обязательных велений (предписаний), исходящих от государства в лице его соответствующих органов. В подобных случаях возникает необходимость в принудительном обеспечении выполнения таких велений. Применительно к сфере государственного управления принуждение есть средство обеспечения выполнения предписаний административно-правовых норм.

Вместе с тем принуждение является одним из атрибутов государственной власти. Создавая правовые нормы, государственная власть обязывает членов общества к их обязательному исполнению.

Принуждение в широком смысле слова необходимо учитывать при характеристике административного принуждения, которое не сводится лишь к применению соответствующих санкций к лицам, не исполняющим предписания административно-правовых норм, а также индивидуальных актов управления.

Органы исполнительной власти наделены самостоятельными полномочиями по применению в определенных законом случаях соответствующих мер принудительного обеспечения должного поведения без обращения к правоохранительным органам.

В рамках системы органов исполнительной власти могут быть сформированы специальные правоохранительные звенья с полномочиями принудительного характера, используемые ими в специфических областях управленческой деятельности (например, санитарный, пожарный надзор).

В управленческой практике могут возникать ситуации, требующие оперативного применения мер принудительного обеспечения общественной безопасности (например, при авариях, стихийных бедствиях), предотвращения возможных нарушений установленного правопорядка, а в необходимых случаях - и его восстановление. Законодатель предоставляет органам исполнительной власти полномочия по применению соответствующих мер принудительного характера в целях оперативного обеспечения исполнения законов и подзаконных актов управления. Это и есть принуждение, осуществляемое самим аппаратом государственного управления, или, как его обычно называют, - административное принуждение.

Для административного принуждения характерно:

а) внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами принудительных мер властью полномочного органа исполнительной власти. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом, меры административного принуждения могут применяться судами (судьями), а иногда и общественными организациями или их представителями;

б) оно не сводится к любым проявлениям принудительного характера, имеющим место в принудительной практике. В широком смысле под административным принуждением понимается и применение дисциплинарных мер воздействия, поскольку соответствующие принудительные меры применяются во внесудебном порядке;

в) применение принудительных мер властью органа управления по отношению к третьим лицам, т.е. к лицам, которые не находятся с ним в государственно-служебных отношениях. Это главное в характеристике административного принуждения. Таким образом, третьи лица - объект применения соответствующих мер, составляющих содержание административного принуждения в собственном смысле. Это означает, что не всякие юридически-властные проявления субъектов государственного управления можно квалифицировать как административное принуждение. Отношения между гражданином и работником милиции могут дать основания для применения в отношении нарушителя административного принуждения, что исключается в отношениях между руководителем предприятия и его работником. В качестве третьих лиц выступают, как правило, граждане. В определенном законом порядке в качестве таковых могут быть должностные лица, а также предприятия, учреждения и организации;

г) применение мер административного принуждения только теми органами управления и должностными лицами, которые наделены полномочиями представителей административной власти. Они осуществляют в отношении неподчиненных им лиц и организаций контрольно-надзорные функции, вправе при этом предъявлять к ним требования об устранении обнаруженных нарушений установленного правопорядка в сфере управления, а также использовать и соответствующие меры административного принуждения. Следовательно, круг субъектов применения административного принуждения ограничен;

д) применение его полномочными органами управления только при нарушении общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления, т.е. действующих за пределами ведомственных границ. Такого рода правила формулируются в правовых актах управления с административной санкцией и выражают административное принуждение;

е) проявление его прежде всего как юридической ответственности, которую несут лица, допустившие правонарушение перед государством в лице действующих от его имени полномочных органов управления. В своем конкретном выражении административное принуждение выражается в применении административной ответственности. Данному виду государственного принуждения соответствует особый вид юридической ответственности;

ж) практическое использование административно-принудительных мер в целях предупреждения правонарушений, их пресечения, а также обеспечение общественной безопасности вне связи с правонарушениями. Следовательно, цели административного принуждения различны. Оно применяется не только за совершенное правонарушение, но и в целях его недопущения, пресечения, а иногда и при его отсутствии (например, введение карантина при эпидемиях). Тем самым органы исполнительной власти и их должностные лица имеют возможность комплексно обеспечивать охрану управленческих общественных отношений, должный правопорядок в сфере государственного управления;

з) применение на строгих началах законности, т.е. только тех мер, которые прямо предусмотрены законом или административно-правовыми нормами; только органами, уполномоченными на это и только в отношении соответствующих лиц. Данное положение чрезвычайно важно, поскольку соответствующие принудительные меры применяются большим числом органов и их должностных лиц, функционирующих на различных уровнях системы государственного управления, и в отношении широкого круга лиц и организаций;

и) осуществление в более простых, чем судебное принуждение, процессуальных формах, что обеспечивает оперативность применения принудительных мер, охрану правопорядка, общественную безопасность.

Процессуальной формой административного принуждения является административное производство - один из составных элементов административной юрисдикции.

Сфера административного принуждения имеет тенденцию к сокращению, ко все более тесному сочетанию юридических мер принуждения с общественным воздействием в рамках трудовых коллективов.

Административное принуждение преследует различные цели: все они органически связаны с обеспечением правопорядка в сфере государственного управления. На этой основе выделяются определенные группы мер административного принуждения, преследующие цели либо предупреждение возможных правонарушений, либо пресечение правонарушений, либо наказание виновных в их совершении. Соответственно, все меры административного принуждения можно подразделить на:

- административно-предупредительные меры;

- меры административного пресечения;

- административные наказания.

Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях. Чаще всего они используются при предотвращении опасности здоровью и жизни граждан в условиях, не связанных с правонарушениями. Эти меры имеют ярко выраженный профилактический характер. Принудительный их характер выражается в том, что они применяются полномочными органами без согласия второй стороны, которая в силу административно-правовых норм обязана либо выполнить предписанные действия, либо воздержаться от каких-либо действий. Полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц по применению административно-предупредительных мер точно определены законом или подзаконными административно-правовыми нормами, причем столь же точно определен и конкретный субъект применения той или иной меры. Как правило, это контрольно-надзорные органы и их представители (работники милиции, органы санитарного надзора, пожарного надзора, таможенные органы, органы налоговой инспекции и т.п.).

Административно-предупредительные меры достаточно многообразны.

Наиболее типичными из них являются:

- проверка документов у граждан с целью предотвращения правонарушения;

- вхождение работников милиции в жилые и служебные помещения (например, для проверки соблюдения правил паспортного режима);

- досмотр вещей и личный досмотр, применяемый таможенными органами, с целью предупреждения контрабанды при пересечении таможенной и государственной границы, а также обнаружения для ввоза-вывоза предметов;

- прекращение либо ограничение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы безопасности движения (например, при производстве ремонта дорог, газовых, электрических и иных коммуникаций);

- запрещение выпуска на линию технически неисправных транспортных средств;

- введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях;

- освидетельствование состояния здоровья лиц (например, работников пищевой промышленности и детских учреждений) и санитарного состояния предприятий (например, предприятий общественного питания);

- административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (обязанность их являться в органы милиции, уведомлять их о перемене места работы и жительства);

- реквизиция имущества, т.е. принудительное возмездное его изъятие (например, личного транспорта в условиях военного положения).

Меры административного пресечения применяются в случаях, когда необходимо в принудительном порядке пресечь противоправные действия и предотвратить их вредные последствия, а также обеспечивают привлечение виновных лиц к ответственности и применяются специально уполномоченными органами.

К данным мерам относятся:

- требование прекратить противоправное поведение, исходящее от полномочного органа или должностного лица;

- доставление лица, совершившего административное правонарушение в помещение органов внутренних дел для выяснения обстоятельств совершенного правонарушения;

- непосредственное физическое воздействие;

- административное задержание - кратковременное лишение свободы лица, совершившего административное правонарушение;

- приостановление работы предприятия, например, при нарушении правил охраны труда, техники безопасности, правил пожарной безопасности, санитарных правил и т.д.;

- принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих, либо временное отстранение от работы инфекционных больных;

- прекращение эксплуатации транспортных и других технических средств, техническое состояние которых угрожает безопасности жизни и здоровья граждан;

- изъятие имущества у лиц, нарушающих те или иные правила (например, печатей и штампов, холодного оружия, радиопередатчиков, если нет разрешения на владение ими);

- применение оружия работниками милиции и военнослужащими внутренних войск;

- принудительные меры восстановительного характера (например, снос самовольно возведенного строения, административное выселение с самовольно занятой жилой площади).

Административно-предупредительные меры и меры административного пресечения связаны в основном с охраной общественного порядка и правопорядка в целом. Поэтому их, главным образом, применяют органы внутренних дел и контрольно-ревизионные органы и службы, а также органы здравоохранения при выполнении своих контрольно-надзорных функций. Право применения административного задержания принадлежит органам внутренних дел, пограничным органам, таможенным органам и некоторым другим категориям должностных лиц.

Административные наказания представляют собой вид юридической ответственности, которая именуется административной. Она применяется за совершение определенных правонарушений. Правом применения административно-принудительных мер пользуются не все, а только специально уполномоченные на это органы исполнительной власти.

Право наложения административных наказаний принадлежит государственным инспекциям, административно-надзорным органам, местной администрации и ее административным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, органам милиции, судам.