Глава 4. Сущность и виды форм и методов управления

Государственное управление является неотъемлемой частью деятельности субъектов административного права в любом государстве. В настоящей главе освещаются основные аспекты государственного управления, раскрываются виды форм и методов управления, значение актов управления и особенности деятельности органов государственной власти Российской Федерации в сфере государственного управления.

§ 1. Понятие и виды административно-правовых форм

Провозглашенное в Конституции Российской Федерации разделение властей на три ветви предполагает оснащение их определенным механизмом, при помощи которого они действуют.

В различных общественных отношениях государственная власть должна проявлять себя определенным конкретным образом, т.е. должен быть механизм ее реализации. Государственная власть всегда выражается в различного рода действиях, совершаемых ее субъектами (соответствующими государственными органами). Это условие полностью применимо к деятельности исполнительных органов государственной власти.

Исходя из изложенного можно определить сущность и провести классификацию такой научно-практической категории, как форма государственно-управленческой деятельности или формы управления.

Современное законодательство характеризует данную категорию в качестве формы реализации исполнительной власти.

Форма государственно-управленческой деятельности есть внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами исполнительной власти в целях и в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Эти действия достаточно разнообразны и в своей совокупности дают наглядное представление о том, как практически выполняются управленческие функции, решаются управленческие задачи, т.е. как осуществляется управленческая деятельность. Их внешнее выражение осуществляется по-разному.

У субъекта исполнительной власти, выполняющего функции непосредственного управляющего воздействия, управленческие действия всегда находят свое выражение за пределами собственного аппарата. Это выражается в его взаимодействии с теми объектами управления, на которые направлено его управляющее воздействие (например, с нижестоящими в порядке подчиненности исполнительными органами).

Наряду с подобными управленческими действиями существуют и такие, которые направлены на отношения внутриорганизационного характера (например, Регламент Государственной Думы).

На основании изложенного можно дать определение понятию формы управления, под которой понимается внешне выраженное действие исполнительного органа или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

В современной юридической литературе можно встретить различный подход к классификации форм управленческой деятельности.

Большинство ученых-юристов среди многообразия форм деятельности органов исполнительной власти, с точки зрения их правового значения, выделяют правовые и не правовые.

Правовые формы связаны с установлением и применением норм права (например, издание юридических актов, применение принудительных мер). Они регламентируются правом, которое точно устанавливает юридический способ их выражения. В правовых формах управления наиболее четко выражаются принадлежащие органам государственного управления государственно-властные полномочия. В своем индивидуальном выражении эти формы выступают в роли юридических фактов, т.е. могут формировать административно-правовые отношения.

Не правовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны с изданием юридических актов, не влекут за собой возникновения административно-правовых отношений. Часто их называют организационными формами управленческой деятельности. Как правило, не правовые формы либо предшествуют правовым, либо следуют за ними, либо создают необходимые условия для совершения действий, имеющих юридическую форму.

В настоящее время наиболее распространена следующая классификация форм управления:

а) издание нормативных актов управления (установление норм права);

б) издание ненормативных (индивидуальных) актов управления (применение норм права);

в) заключение договоров;

г) осуществление организационных действий;

д) выполнение материально-технических операций.

Одной из основных форм управленческой деятельности является издание нормативных актов управления.

Решая поставленные задачи, стоящие перед органами исполнительной власти, они в процессе своей деятельности издают огромное множество нормативных актов управления. С помощью их создаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые, формируются новые правоотношения или изменяются и прекращаются прежние. Поскольку акты управления издаются органами исполнительной власти на основе и во исполнение законов, они по своему уровню являются подзаконными. Такие акты должны издаваться тогда, когда в них действительно есть необходимость.

Второй правовой формой осуществления исполнительной власти является издание индивидуальных актов управления. Это случаи применения норм права к конкретным субъектам. Индивидуальные акты управления порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица.

Договорная практика органов исполнительной власти расширяется год от года. В отличие от прошлых лет, когда договорные отношения были, как правило, стороной в трудовых отношениях, в настоящее время заключается много административных договоров.

Примерами их могут быть соглашения между различными субъектами управленческой деятельности, заключение контрактов о поступлении на:

- военную службу;

- службу в органах ФСБ России;

- службу в органы внутренних дел и т.д.

Органы исполнительной власти играют важную роль в подготовке и заключении государственно-правовых договоров между субъектами федерации, межгосударственных и иных международных договоров.

Осуществление организационных действий является одной из не правовых форм управленческой деятельности. Они довольно часто встречаются в повседневной деятельности органов исполнительной власти. Наиболее часто встречаются такие организационные действия, как разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, проведение совещаний, проверок и т.д. Формами организационных действий являются призывы, обращенные к исполнителям; разъяснение значения тех или иных мероприятий; решение вопросов, связанных с обеспечением правильного сочетания коллегиальности и единоначалия; методические рекомендации и т.п. Практика показывает, что организационные действия составляют основную часть объема работы и наиболее важную функцию органов исполнительной власти.

Второй не правовой формой управленческой деятельности является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер.

К ним относятся работа с информацией, проведение различного рода исследований и разработок; подготовка необходимых материалов для дальнейшего их использования при издании правовых актов; осуществление делопроизводства, оформление документов и отчетов. Например, к материально-техническим относятся действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте, а также действия должностных лиц органов ФСБ России при исполнении постановления об административном выдворении иностранцев и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

Наибольшая эффективность управленческой деятельности наступает при правильном сочетании правовых и не правовых форм управления.

Безусловно, деление форм управления на правовые и не правовые весьма условны. В повседневной деятельности органов исполнительной власти они тесно переплетены, взаимосвязаны и накладываются одна на другую. Но так как они имеют различное юридическое значение, различие между ними необходимо проводить.