307

Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственный университет управления

Утверждаю

проректор по учебной работе

профессор В. М. Свистунов

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Общая часть

(Курс лекций)

Москва

2007

Петров В.И., Абдулаев М.И. Административное право Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций. - М., 2007. - 301 с.

Рецензенты:

А.Ю.Шумилов- доктор юридических наук, профессор;

В.И. Баронов – заслуженный юрист Р.Ф, кандидат юридических наук, профессор;

В курсе лекций, подготовленном преподавателями кафедры Правового обеспечения управления, в соответствии с государственным образовательным стандартом на основании положений Конституции РФ и действующего российского законодательства подробно излагаются основные институты общей части административного права.

Курс лекций предназначен для оказания помощи студентам, аспирантам и преподавателям Университета в изучении общей части курса административного права, а также в применении полученных знаний в практическом решении задач по правовому обеспечению управленческого процесса

© В.И. Петров, М.И. Абдулаев, 2007

Глава 1. Понятие и принципы государственного управления

Конституция РФ провозгласила наше Отечество суверенным, демократическим, правовым государством, в котором многонациональный народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы исполнительной власти и местного самоуправления.

На данном историческом этапе своего развития Россия осуществляет революционные по глубине и масштабам социально-экономические преобразования. Это становление рыночных отношений, возрождение многих утраченных культурных, исторических традиций, строительство подлинного гражданского, правового государства.

Административное право является одной из основных отраслей правовой системы Российской Федерации, а административное законодательство служит основой построения и функционирования исполнительной власти. Настоящее пособие подготовлено с учетом изменений произошедших за последние годы в государственном управлении России. В настоящее время в административном праве происходит коренной пересмотр его фундаментальных положений, взглядов на сущность управленческой деятельности. Это связано прежде всего с тем, что общественные отношения, регулированные административным правом, подвергаются радикальным изменениям в ходе осуществления политической, административной и экономической реформ.

В связи с этим весьма актуальной для наших дней видится проблема государственного управления.

В предлагаемой главе делается попытка осветить эту тему в теоретическом аспекте, а также с точки зрения российской практики жизни, законодательной, нормотворческой деятельности государства.

§ 1. Понятие государственного управления, его сущность и виды Характерные черты государственного управления

Все отрасли российского права имеют материальную базу, определенную тем или иным видом деятельности, при осуществлении которой складываются различные общественные отношения, составляющие предмет регулирования данной отрасли. Примером этому могут служить имущественная деятельность в гражданском праве, финансовая деятельность в финансовом праве.

Естественно, свою материальную базу имеет и российское административное право. Этой базой является деятельность по осуществлению государственного управления (латинское слово "administratio" в переводе на русский язык обозначает "управление").

Для того, чтобы предметно рассматривать проблематику данной темы на фоне российского государственного строительства, необходимо совершить определенный экскурс в теорию, раскрыть понятийный аппарат смысловых категорий.

В самом названии темы обнаруживается такое понятие, как управление. Термин "управление" имеет несколько значений.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Следует раскрыть содержание этого руководства, его функциональное назначение. С точки зрения науки об управлении, можно сделать следующие выводы.

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее воздействие - прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (государство, общество, общественные объединения, территориальные образования, семья и т.д.)

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей.

Управление в социальной сфере как составная часть общественной жизни выражается в конкретных признаках. Наибольший интерес для нас представляют следующие из них.

Во-первых, социальное управление есть только там, где имеет место совместная деятельность людей.

Во-вторых, главное назначение социального управления состоит в том, что оно осуществляет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию субъектов организованность.

В-третьих, главный объект воздействия социального управления - это поведение участников совместной деятельности и взаимоотношения между ними. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

В-четвертых, социальное управление выступает в роли регулятора поведения людей и достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом управления и управляемым объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

В-пятых, социальное управление основывается на определенной соподчиненности воли людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное волевое опосредствование. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует "господствующую волю", а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средств, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих.

В-шестых, для социального управления необходим особый механизм его реализации, который воплощают субъекты управления. В их роли выступают общественные или государственные органы управления, либо же отдельные, специально уполномоченные на то лица. Деятельность этих специально уполномоченных органов и лиц, носящая специальное назначение и специфические формы выражения, является управленческой по своей сути.

Социальное управление по своей сути является понятием разнообразным.

В самом широком смысле под ним понимается механизм организации связей в обществе. В данном варианте можно говорить о том, что управленческие задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения.

Однако социальное управление имеет и свой особенный смысл. В этом случае его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности.

Разновидностью социального управления является управление государственное. С его функционированием традиционно связано формирование особой отрасли права, а именно административного права.

Термин "государственное управление" широко используется в российской и зарубежной научной и юридической литературе, а также в законодательстве многих зарубежных стран. Более 70 лет этот термин употреблялся и в России. Тем самым он давал конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

В Конституции Российской Федерации 1993 года термина "государственное управление" вы уже не найдете. В настоящее время существует новый термин, а именно – "исполнительная власть". В этой связи возникает закономерный вопрос - существует ли в настоящее время государственное управление?

На этот закономерный вопрос может быть дан один ответ: все объясняется тем, что в Конституции 1993 года провозглашено разделение властей. Статья 10 Конституции Российской Федерации гласит о том, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

В этой связи определенный интерес представляет соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде чем мы это выясним, давайте разберемся с тем, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов нашего столетия.

Любая деятельность, в том числе и государственная, состоит из решения, его реализации и контроля за реализацией.

По существу на данной основе строится государственный аппарат, который представляет собой совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит "разделение труда" по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять соответствующий вид государственной деятельности. Так:

- на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме создания законов;

- органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов, т.е. приводили их в исполнение;

- судебные органы выполняли правоохранительную функцию.

В механизме "разделения труда" место и роль государственного управления определялись тем, что:

- государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий определенные особенности, отличающие его от иных видов или форм реализации государственной власти;

- государственное управление - это деятельность исполнительного и распорядительного характера. Основным направлением ее является проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Эта цель достигается использованием необходимых юридически-властных полномочий;

- государственное управление - это деятельность специальных субъектов, обобщенно называемых исполнительно-распорядительными органами государственной власти или же органами государственного управления;

- государственное управление - это исполнительная деятельность, которая осуществляется повседневно в процессе непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

- государственное управление - это деятельность подзаконная, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

В этом состоит обобщенная характеристика государственного управления. К его специфическим признакам можно еще добавить следующие:

- вертикальность системы исполнительно-распорядительных органов;

- реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке;

- предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества;

- включение в механизм государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, т.е. Советов различных уровней. В своей практической деятельности эти органы были "привязаны" прямо или косвенно к системе Советов народных депутатов.

В связи с вышеизложенным необходимо обратить внимание еще на два положения, принципиальных по своему значению.

Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80‑х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительства было сделано исключение: оно характеризовалось в качестве "исполнительного и распорядительного органа государственной власти".

Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе "разделения труда" представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект.