§ 2. Ограничение прав и свобод человека

в условиях действия в стране чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение, вводимое в соответствии с законом на всей либо на части территории государства, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Институт чрезвычайного положения является крайним средством поддержания правопорядка в стране, средством гарантирования государством прав и свобод граждан в различного рода экстремальных ситуациях. Он выражается в расширении органов государственной власти и ограничении личных, политических, социально-экономических и иных прав граждан и возложении на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение является временной мерой. Оно может вводиться для скорейшей нормализации обстановки в стране или в отдельном ее регионе, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи. Характерной особенностью режима чрезвычайного положения является то, что отдельные ограничения прав и свобод граждан, иностранных лиц и лиц без гражданства, прав юридических лиц и организаций и возложение на них дополнительных обязанностей при его введении носят не индивидуальный характер, как, например, в случае совершения правонарушения, но распространяются на население всей территории, вне зависимости от того, предпринимались ли конкретными субъектами противоправные действия или нет.

Введение органами государства чрезвычайного положения не следует рассматривать лишь в негативном контексте ограничения прав и свобод. Необходимо учитывать также позитивную сторону - защиту прав и свобод, ценностей, более значимых и необходимых для существования человека, создание условий для восстановления нормального правопорядка как принципиальной цели введения чрезвычайного положения. Статья 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" формулирует цель введения чрезвычайного положения следующим образом: "...устранение обстоятельств, послуживших основанием для его (чрезвычайного положения. - Авт.) введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации". Также ст. 56 Конституции РФ предусматривает, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.X

Правовое положение граждан и других лиц в период чрезвычайного положения имеет свои характерные черты и специфические особенности. Они заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, могут быть ограничены права и свободы граждан и других лиц с учетом принципов соразмерности и разумной достаточности.

Согласно ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах государства при введении чрезвычайного положения могут принимать меры в отступление от своих обязательств по Пакту в той степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминацию на основе расы, цвета кожи и т.д. При этом государство, использующее свое право отступления, должно немедленно информировать другие государства через посредство Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление.X

Далее, в системе прав человека особое место занимают такие основные права, которые наделяются особым статусом "неизменного ядра" (например, право на жизнь, запрет пыток и рабства, уважение человеческого достоинства), которые не подлежат приостановлению или ограничению в условиях чрезвычайного положения. Международные документы, в частности Женевские конвенции 1949 г., Международный пакт о гражданских и политических правах и некоторые другие, содержат перечень прав человека, которые государства обязаны обеспечивать во всех случаях, вне зависимости от обстоятельств, складывающихся в их стране. Речь идет о таких правах, перечисляемых в п. 2 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, как право на жизнь (ст. 6); запрет пыток и обращения, унижающего человеческое достоинство (ст. 7); запрет рабства (п. п. 1, 2 ст. 8); уважение достоинства, присущего человеческой личности (ст. 11); запрет повторного преследования по тем же основаниям (ст. 15); право каждого человека на признание его правосубъектности (ст. 16); свобода мысли, совести и религии (ст. 18).X

Аналогом ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах на региональном уровне является ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Пункт 2 данной статьи из сферы дискреционных полномочий государств исключает следующие права человека, обязывая органы власти обеспечивать их защиту при любых обстоятельствах, складывающихся в стране: право на жизнь (ст. 2); запрет пыток и обращения, унижающего человеческое достоинство (ст. 3); запрет рабства или содержания в зависимом положении (п. 1 ст. 4); квалификация преступления и наложения наказания лишь на основании закона, действовавшего на момент совершения противоправного акта (ст. 7); отмена смертной казни (ст. 3 Дополнительного протокола N 6) и запрет повторного преследования по тем же основаниям (п. 3 ст. 4 Дополнительного протокола N 7).X

Европейская комиссия и Суд по правам человека несколько раз давали толкование положений ст. 15 Конвенции относительно различных аспектов, связанных с конкретизацией элементов чрезвычайной ситуации, условий, необходимых для осуществления права на дерогацию. В частности, конститутивными слагаемыми чрезвычайных обстоятельств, без наличия которых обращение к праву на дерогацию противоречило бы требованиям п. 1 ст. 15 Конвенции, выступают: масштаб и острота угрозы, беспомощность сил по поддержанию порядка, насильственные методы политической борьбы, открыто бросаемый вызов властям, неотвратимое сползание к гражданской войне и др.X

Европейский суд и Комиссия уточнили также требования Конвенции относительно того, как, каким образом и в каких пределах государства могут пользоваться своим правом на дерогацию. Текст Конвенции лаконичен: дерогационные меры принимаются только в той степени, в какой это диктуется чрезвычайностью обстоятельств. Это должно означать следующее:X

- принимаемые меры должны обладать четкой целевой направленностью;

- меры должны быть объективно необходимыми, т.е. диктоваться обстоятельствами как совершенно насущные меры, без которых нельзя обойтись;

- они должны быть пропорциональны существующей угрозе;

- подконтрольность существующих мер органам, компетентным рассматривать жалобы частных лиц;

- наличие контроля за действиями полиции и администрации по применению чрезвычайного законодательства.

Предложенное Европейской комиссией толкование совокупности условий, необходимых для осуществления государством права на дерогацию, и другие акты толкования создали весомый прецедент, который был учтен в законодательной практике России, в частности при разработке Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".X

В российском праве система чрезвычайного законодательства пока еще только складывается. Она не лишена пробелов. В частности, в ее структуре отсутствуют нормы права, регулирующие ситуации, вытекающие из выполнения договорных, союзнических обстоятельств России. На уровне конституционного регулирования необходимо отметить положения ст. ст. 55, 56, 87, 88 Конституции РФ, в которых регламентируются порядок, основания введения военного и чрезвычайного положения, перечисляются права и свободы, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах, включая введение военного или чрезвычайного положения.X

Среди специальных правовых актов следует отметить Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", а также ранее принятый Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" и некоторые другие.X

Рассмотрим, в какой степени положения российского законодательства соответствуют международным стандартам, закрепленным в международных актах, и прежде всего в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.X

В ст. 55 Конституции РФ записано: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Указанная статья содержит ряд принципов, направленных на защиту прав человека и гражданина, и перечень оснований, согласно которым возможны ограничения прав и свобод. Часть 1 указанной статьи в соответствии со ст. 30 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах утверждает открытость перечня прав и свобод человека и гражданина, возможность присоединения новых прав к уже провозглашенным. Часть 2 исключает возможность использовать законодательство для изъятий из перечня прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ и актами международного права, которые Россия обязалась соблюдать. В ней предусматривается, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина <1>. Часть 3 рассматриваемой статьи определяет границы пользования правами и свободами, игнорирование которых ведет к нарушению прав и свобод других лиц. При реализации прав и свобод недопустимы посягательства на конституционный строй, оборону страны и безопасность государства. Разрушение этих сторон государственности разрушает условия свободы самого человека и гражданина. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ также включает принцип, закрепленный в ч. 3 ст. 17. Соблюдение прав и свобод других лиц входит в общую систему оснований, ограничивающих злоупотребление правами и свободами. Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания по смыслу совпадают с содержанием ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека.X

--------------------------------

<1> Несмотря на запрет, такие законы принимаются. Например, в ч. 3 ст. 16 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" было закреплено положение, согласно которому прием граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения среднего общего образования производится на конкурсной основе. Оно вступило в противоречие со ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В настоящее время редакция ч. 3 ст. 16 указанного Закона РФ приведена в соответствие с международными нормами.X

Значительное ограничение прав и свобод человека можно наблюдать в ведомственных нормативных актах. Сюда можно отнести: сужение круга правовых возможностей по сравнению с предусмотренным в законе; уменьшение объема прав; обусловливание начала действия закона принятием специального ведомственного подзаконного акта; неопубликование нормативных документов (или несвоевременное опубликование). Требует совершенствования механизм оперативной отмены правовых актов, содержащих незаконное ограничение прав и свобод личности.

Статья 56 Конституции РФ предусматривает: "1. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия". Согласно ч. 2 данной статьи чрезвычайное положение может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.X

В ч. 3 указанной статьи перечислены права и свободы, действие которых не приостанавливается и в условиях чрезвычайного положения. Недопустимо вводить принудительный труд, ограничивать свободу совести, свободу вероисповедания, отказывать в получении юридической помощи, лишать права на судебную защиту, нарушать право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, применять пытки.X

Статья 3 ныне действующего Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" определила, что основаниями введения чрезвычайного положения могут быть лишь такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.X

К таким обстоятельствам Закон относит:X

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 4 Закона).X

В Указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, обоснование необходимости введения чрезвычайного положения, границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение, силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения, перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, и др. (ст. 5 Закона).X

На период чрезвычайного положения в соответствии с гл. 3 (ст. 11) Закона могут устанавливаться следующие меры, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан:X

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Кроме того, к мерам и ограничениям, указанным в ст. 11 Федерального конституционного закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть применены дополнительные меры и временные ограничения при наличии обстоятельств, указанных в п. п. "а" и "б" ст. 3. К ним, в частности, относятся: введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.X

Статьи 14 и 15 Закона предусматривают возможность ограничения права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения <1>, приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления <2>.X

--------------------------------

<1> На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом (ст. 14).X

<2> Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения (ст. 15 Закона).X

В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" важное место отводится гарантиям прав граждан и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. Так, ст. 28 ("Пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения") предусматривает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Ограничительные меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.X

Статья 29 Закона перечисляет гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения <1>, а ст. 34 регламентирует вопросы ответственности лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения. В ней предусмотрена ответственность за неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных данным Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина,X

--------------------------------

<1> В этой статье говорится: "1. Лицам, мобилизованным для проведения обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в соответствии с пунктом "е" статьи 13 настоящего Федерального конституционного закона, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.X

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что новый российский закон о чрезвычайном положении не дает перечня прав и свобод граждан и других лиц, от которых власти не вправе отступать в условиях введения чрезвычайного положения. Такое перечисление дается, как известно, в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Речь идет о правах и свободах, предусмотренных ст. ст. 20, 21, 23 ч. 1, 24, 28, 34 ч. 1, 40 ч. 1, 46 - 54. Причем приведенный в ней перечень прав и свобод значительно шире перечня ограничений, установленных международными актами по правам человека. В этой связи следует согласиться с высказанным в литературе предложением о необходимости сократить предусмотренный в этой статье перечень, исключив из нее ссылки на ст. ст. 23 ч. 1, 24, 34 ч. 1, поскольку предусмотренный ч. 3 ст. 56 Конституции РФ запрет на ограничение прав и свобод, указанных в этих статьях, не позволяет учесть ограничение вышеперечисленных прав и свобод в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" <1>. Это мнение представляется обоснованным. Действительно, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции) можно соотнести с предполагаемыми в законе ограничениями на перемещение товаров, услуг и финансовых средств, установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; мобилизацию ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентацию указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизацию трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда (ст. ст. 11 - 13)? Необходимость применения вышеперечисленных мер в условиях чрезвычайного положения не вызывает сомнения, так как суть закона о чрезвычайном положении как раз и состоит в установлении определенных мер и временных ограничений, без чего нельзя достичь целей, для которых устанавливается чрезвычайное положение. Вместе с тем очевидно, что имеется проблема согласования соответствующих статей Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" со ст. ст. 23 ч. 1, 24, 34 Конституции РФ.X

--------------------------------

<1> См.: Лозбинев В.В. Актуальные вопросы защиты прав человека при чрезвычайном положении // Право и политика. 2000. N 4. С. 122.

Подводя итог, отметим: сравнительный анализ действующего в Российской Федерации законодательства о чрезвычайном положении позволяет утверждать, что закрепленные в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" и в других правовых актах положения относительно самого права органов государства на введение особого правового режима на своей территории, а также принципы и правовые основания правомерности приостановления и ограничения отдельных прав и свобод граждан и других лиц в условиях чрезвычайного положения в полной мере соответствуют требованиям и критериям, содержащимся в международных правовых документах по правам человека и, в частности, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.X