8.2. Местные налоги и сборы

Местные налоги и сборы в России взимались в соответствии с законо­дательством о земских повинностях. Предметы денежных земских по­винностей были определены Уставом 13 июня 1851 г.

Система земских повинностей была пересмотрена в 1860-е гг., когда из нее были исключены государственный земский сбор и сослов­ные повинности. В составе земских повинностей были оставлены только те, которые не касались государственных потребностей, вхо­дивших в общую государственную систему финансов, и подчиненные общему финансовому управлению. 1 января 1864 г. министру финан­сов было предписано перенести из смет земских повинностей в госу­дарственную роспись все расходы на удовлетворение потребностей, не включенных в число земских или частных потребностей. Впоследствии Законом 10 декабря 1874 г. отдельное существование государственного земского сбора было прекращено, и потребности, удовлетворявшиеся за его счет, при­числены к общим государственным расходам.

Временными правилами 1 января 1864 г. понятие земских потреб­ностей, удовлетворяемых средствами губернии или уезда, было значительно расширено по сравнению с понятием губернских повинностей по Уставу 1851 г. К числу земских потребностей были отнесены не только те, удовлетворение которых возлагалось на земство законом, но и такие, которые вносились в сметы «по усмотрению земских уч­реждений».

К числу обязательных земских повинностей Временными прави­лами были отнесены, за несколькими исключениями, все те повиннос­ти, которые по Уставу 1851 г. были причислены к губернским. Впос­ледствии на земства были возложены дополнительно:

• а) содержание учреждений по крестьянским делам (первоначально составлявшее частную повинность);

• б) содержание мировых судебных учреждений и помещений для подвергаемых аресту по их приговорам;

• в) некото­рые расходы по исполнению воинской повинности;

• г) выдача квартир­ных денег исправникам и их помощникам и судебным следователям;

• д) меры против чумы рогатого скота и некоторые другие.

К расходам «по хозяйству и медицинской полиции» было отнесено содержание сельской врачебной части и заведений приказов общественного призрения.

В некоторых губерниях на земство были возложены особые повин­ности, вызванные местными условиями. Так, в десяти западных губер­ниях был установлен особый поземельный сбор взамен натуральных повинностей прихожан в пользу местного духовенства и временный сбор по устройству помещений для принтов православных сельских приходов взамен повинности землевладельцев и прихожан.

С введением Положения о земских учреждениях и Временных правил о земских повинностях 1 января 1864 г. стали действовать одновременно две системы управления земскими повинностями

• прежняя, бюрократическая, со строгой централизацией и еще боль­шим, чем прежде, преобладанием правительственных элементов,

• и новая — общественная, построенная на началах децентрализации и самоуправления. Положение 1 января 1864 г. обязывало губернатора при рассмотрении смет и раскладок удостоверяться в том, не вошли ли в смету «расходы, не согласные с установленными в законах прави­лами; внесены ли в сметы все потребности, обязательные для земства по закону; не допущено ли обложение источников, изъятых от него по закону, или неуравнительность в обложении казенных и удельных зе­мель по сравнению с прочими; покрываются ли доходами и сборами обязательные для земства расходы».

	Губернии земские	Уезды	Всего
Проценты с капиталов	43,1	10,1	25,3
С недвижимого имущества	1Д	2,5	1,8
С промышленных предприятий	2,1	1,1	1,6
Почтовые (земские почты и содержание казенных станций)	5,8	1,9	3,7
Шоссейные и мостовые	7,1	0,6	3,6
Плата за лечение, врачебные советы, лекарства	28,8	26,2	27,4
Плата за учение	1,6	0,7	1,1
Судебные пошлины и сбор с частных поверенных	-	21,0	11,3
Пособия городские, сельские общинные и частных лиц	0,2	7,4	4,1
Пени	3,2	17,8	11,1
Разные	3,9	4,2	4,0
Штрафные на устройство мест заключения	2,7	6,5	5,0

К числу прочих расходов в 9 западных губерниях относились: расходы на содержание духовенст­ва (православного исповедания и других крестьянских исповеданий), на наем помещений для православных церквей и церковных причтов. К данному разделу относились также расходы на содержание урядни­ков по губерниям Северо-Западного края.

Доходы земских учреждений состояли из сборов (налогов) и неок­ладных поступлений.

В числе неокладных до­ходов земств весьма значительную долю составляли доходы налогово­го характера: в земских губерниях — 11,3% из общей суммы неоклад­ных доходов; в неземских губерниях данная статья доходов составляла 78,7% общей суммы нео­кладных доходов.

Основу земских доходов составляли подушный сбор, ограничен­ный определенной нормой, добавочный к казенному сбор с торговых документов, свидетельств и патентов, и два сбора, взимавшиеся раскладочным способом, — по­земельный сбор (сбор с земель) и сбор со строений. Впоследствии был введен сбор с трактирных заведений вне городских поселений.

Местный подушный сбор в первой половине XIX в. был основным налоговым источником доходов губернских бюджетов. Данный сбор взимался по раскладке с податных со­словий, облагавшихся подушной и оброчной податями. Среднедуше­вая раскладка в 1829—1833 гг. составляла 17 коп. с души, в 1860-1862 гг. - 87,5 коп. с души.

Впоследствии сокращались как общая доля подушного сбора в до­ходах местных бюджетов, так и сами размеры окладов на податную душу. Этот сбор взимался до 1877 г.

Сбор с торговых документов, свидетельств и патентов представ­лял собой надбавку к сбору с гильдейских свидетельств, а впоследст­вии — надбавку к основному промысловому налогу. По Уставу 1851 г. торговые свидетельства подлежали обложению в раз­мере 10% с суммы, взимавшейся в казну в виде гильдейского сбора (пошлины). Процентным отношением определялось общее количест­во сбора с губернии, которое затем подлежало распределению по горо­дам в соответствии с их состоянием и разделением на разряды (избы­точные, средние и малодостаточные) с повышением или понижением процента.

С 1884 г. неоднократно земские учреждения выступали с инициа­тивой по привлечению торговых и промышленных заведений к обло­жению по приносимому ими доходу, но эти ходатайства не получали удовлетворения. Земские учреждения не имели законных оснований изыскивать какие-либо дополнительные приемы обложения торговли и промышленности.

Сбор с земель и сбор со строений во второй половине XIX в. пред­ставляли собой основной источник доходов местных бюджетов. В послед­ней четверти XIX в. и в начале XX в. неуклонно возрастает доля нало­гообложения строений в общем объеме окладных доходов губерний и уездов. За период с 1872 по 1890 г. рост сумм поступлений от обложе­ния прочих недвижимых имуществ (за исключением земель) составил 212,6%. В 1872 г. доля сбора с прочих недвижимых имуществ в общем объеме окладных сборов (по земским раскладкам) составляла 11,4%, в 1890 г. - 18,5%.

Раскладка поземельного сбора и сбора со строений земскими уч­реждениями осуществлялась самостоятельно. Выработанные ими сис­темы отличались чрезвычайным разнообразием. В соседних уездах одной губернии могли применяться разные системы, нередко стра­дающие крупными недостатками, к которым относились: неуравни­тельность обложения, чрезмерное обременение некоторых источников земских доходов, в особенности земли, неправильные оценки. Законом 8 июня 1893 г. были изданы «Правила оценки недвижи­мых имуществ для обложения земскими сборами». Эти правила не давали подробной регламентации, а ограничивались лишь общими ос­новными определениями. Распределение земских сборов осуществля­лось специальными учреждениями — губернскими и уездными оце­ночными комиссиями, в деятельности которых значительное участие принимали земские собрания и управы.

Первоначальные предположения относительно общих оснований оценки составлялись уездными управами и рассматривались уездной комиссией, которая устанавливала проект оснований, передавала его на заключение уездного земского собрания, публиковала во всеобщее сведение и представляла в губернскую комиссию. Губернская комис­сия, согласовав основания оценок по отдельным уездам, передавала их на заключение губернского земского собрания, по одобрении которым они утверждались губернатором. При разногласиях между губернской комиссией и губернским собранием, при несогласии губернатора или возражениях управляющего Казенной палатой дело разрешалось ми­нистром финансов по соглашению с надлежащими ведомствами. Про­изводство оценок отдельных имуществ осуществлялось согласно ут­вержденным основаниям и возлагалось на уездную земскую управу под общим руководством уездной оценочной комиссии и под наблю­дением губернской комиссии.

Взыскание назначенных по раскладкам земских сборов произво­дилось по окладным листам земских управ уездной и городской поли­цией. Устав 1851 г. предоставлял при взносе платежей по земским сборам преимущество перед казенными. Впоследствии это правило было заменено другим, в силу которого отчисление земских сборов из вносимого платежа произво­дилось только в том случае, когда плательщиком не сделано указания относительно назначения взноса, и только в размере 12%.

В отличие от Временных правил 1864 г. Закон 8 июня 1893 г. уста­навливал, что недвижимые имущества оцениваются по средней чис­той их доходности. Земли оценивались по местнос­тям и угодьям, а прочие имущества подлежали индивидуальной оцен­ке. От оценки для целей обложения освобождались сельские строения.

В 1893 г. в пользу земства был установлен новый сбор — сбор с трактирных заведений вне городских поселений. По Положению о трактирном промысле 8 июня 1893 г. данный сбор включался в уездный земский сбор, а где не были введены земские учреждения — в губернский сбор. Сбор с трактирных заведений вне городских поселений взимался с каждого трактирного заведения по разрядам местностей в определен­ных окладах (60, 30 и 15 руб. в год), причем распределение местностей по разрядам производилось уездным земским собранием с утвержде­ния губернатора, а в губерниях без земских учреждений — губернским распорядительным комитетом.

Начи­ная с 1856 г. подушный сбор не назначался по большинству неземских губерний. Законом 5 февраля 1880 г. он был упразднен в губерниях Архангельской и Астраханской. В XX в. подушный сбор сохранялся только в Сибири. Обложение по подушной системе было ос­тавлено в Сибири по необходимости из-за отсутствия или малого раз­вития земледелия, а также недостатка сведений о количестве и доход­ности земли в некоторых местностях.

Наряду с отменой подушного сбора в неземских губерниях вводи­лось обложение городских недвижимых имуществ и фабричных, завод­ских, торговых и промышленных помещений.

В неземских губерниях для обложения торговых документов вмес­то определенного процента с казенной пошлины были установлены неизменные оклады.

Ограни­чения в обложении названных источников приводили к неравномер­ному распределению земских сборов между разными предметами. С 1887 г. с гильдейских свидетельств взимался сбор в 15% с казенной цены.

Проверка количества и качества земель для целей налогообложе­ния осуществлялась учрежденными в 1888 г. особыми уездными ко­миссиями. Налогообложение земель и других недвижимых имуществ в земских и неземских губерниях постепенно унифицировалось.

До 1917 г. в городах Российской империи бюджеты подразделя­лись на обыкновенный и чрезвычайный. Источником доходов обык­новенного бюджета были налоги и сборы, доходы от городских предприятий и имуществ, поступления в возврат расходов города.

	1863 г.	1887 г.	1901 г.	1913 г.
	% к итогу	% к итогу	% к итогу	% к итогу
Налоги и пошлины В том числе оценочный сбор с недвижимых имуществ Доходы от городских предприятий Доходы от недвижимого имущества Поступления в возврат расходов города Прочие доходы	92,0 42,0 3,3 0,7 4,0	68,9 25,4 7,6 10,7 6,8 6,0	54,2 28,5 27,2 7,0 9,1 2,5	25,1 14,6 55,4 5,1 13,0 1,4
Итого	100,0	100,0	100,0	100,0

Доходную часть обыкновенных бюджетов составляли средства, по­лученные от эксплуатации городских газовых заводов, водопроводно-канализационных, транспортных и других предприятий и недвижимо­го имущества, принадлежащего городу. Расходы обыкновенных городских бюджетов состояли из содержа­ния городских предприятий и учреждений, уплаты долгов и процентов по займам, приобретения имущества и так называемых обязатель­ных расходов на общегосударственные потребности (содержание го­сударственных учреждений, жандармерии, полиции и тюрем, воин­ская квартирная повинность).

Таблица 4 Структура доходов городского бюджета Москвы в 1863—1913 гг.

Доходная часть чрезвычайного бюджета складывалась из частных пожертвований, городских займов и средств, полученных от продажи городского имущества. Средства чрезвычайного бюджета расходова­лись на досрочную уплату долгов и покупку имущества у частных лиц. При нехватке средств в обыкновенном бюджете городские власти брали их в долг под проценты в чрезвычайном бюджете.

По Городовому положению 1870 г. в пользу города взимались сборы: оценочные с недвижимых имуществ; с торговли и промыш­ленных заведений и промыслов; за право пользования городскими площадями и проездами; налоги с лошадей и собак, экипажей; сборы за утверждение планов и чертежей на постройки и др.

Основные налоговые поступления в Москве давал оценочный сбор с недвижимых имуществ. В 1913 г. на поступления по этому сбору приходилось 7163,6 тыс. руб., что составляло 58,2% всех доходов от местных налогов и пошлин.

Основной тенденцией за 50 лет (1863—1913) было неуклонное возрастание доли доходов от городских предприятий в общей структуре доходов городских бюджетов. В частности, в бюджете Москвы с 1887 по 1913 г. доля доходов от городских предприятий возросла с 7,6 до 55,4%.

Характерной чертой городских бюджетов было превышение расхо­дов над доходами, что покрывалось ссудами из чрезвычайного бюдже­та. При отсутствии в чрезвычайном бюджете нужных средств созда­вался общий дефицит.