Компаративний аналіз принципів публічного та державного управління

Серед загальносистемних принципів є принцип публіч­ності державного управління. Він відтворює демократичну, правову державність і забезпечує зв'язок публічного управління із суспільством і громадянами. Цей принцип нагадує принцип глас­ності і врахування суспільної думки. Але він ширше останнього за обсягом відтворених явищ, адже включає в себе:

1. доступність публічного управління для громадян, що по­в'язано з їх правом вибору складу відповідних органів і участі в їх діяльності;

2. відкритість функціонування органів публічної влади і місцевого самоврядування;

3. суспільний контроль, зокрема через СМІ, за основними публічними управлінськими процесами;

4. судовий контроль за дотриманням у процесах публічного управління конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Не можна не звернути увагу на той факт, що держава за до­помогою правових норм і використання "легітимного насилля" встановлює і підтримує в країні необхідний порядок, але й сама підпорядковується суспільству, служить йому і обирається ним. Інакше кажучи, в будь-якому суспільстві між ним і державою існує взаємозв'язок, якість і рівень якого визначається ефективністю політики у сфері управління.

Теорія публічного вибору суттєво вплинула на характер і зміст діяльності державного сектору. Як відмічає один з представ­ників цієї теорії У.Бомол: "Нас мало турбує, чим займається уряд. Основна проблема, якій ми приділяємо увагу, є аналіз обставин, в яких діяльність уряду може принести вигоду тим, ким він управляє".

В економіці, як і в інших суспільних сферах, існують свого роду межі, в яких можуть існувати державні і ринкові механізми, що ефективно працюють з точки зору цілевих функцій. Йдеться,про наявності системи стимулів, гарантій і захисних заходів, які забезпечують практичну реалізацію принципів публічного управ­ління, що безпосередньо пов'язано з їх нормативним закріпленням.

Головним є діалектичне розуміння принципів публічного управління. Це передбачає застосування цих принципів відповідно до конкретних ситуацій. При різноманітності суспільних і управ­лінських факторів один і той самий принцип публічного управлін­ня проявляє себе по-різному. Саме тому не можна застосовувати принцип публічного управління абстрактно, адже кожний раз по­трібно враховувати особливість місця і часу проходження відповід­ного управлінського процесу.

Залежність ролі принципів публічного управління від знань, умінь і дій суб'єктивного фактора зумовлює організацію з боку державних органів цілеспрямованої роботи щодо пошуку засобів, які утворюють реальні передумови для правильного і повного вияв­лення закладених у кожному принципі регулюючих можливостей.

Принципи публічного управління взаємопов'язані між со­бою. І для практики управління є актуальним знання того, який кінцевий результат їх сукупного застосування, адже застосування одного принципу, взятого ізольовано, суттєво відрізняється від його застосування у взаємозв'язку з іншими принципами. У соці­альній реальності всі принципи застосовуються одночасно і необ­хідне цілісне уявлення щодо їх застосування. Щодо системності застосування принципів публічного управління не рідко забува­ють про це і прагнуть застосувати один чи два принципи. Відомо, що принципи законності застосовують вибірково, адже у нас над­звичайно сильне суб'єктивне свавілля, за якого прагнення до ово­лодіння і утримання влади превалює над прагненням досягнути належного публічного управління суспільними процесами.

Для розв'язання цієї проблеми актуальним є розвиток прак­тичних навичок у державних службовців, особливо в посадових осіб керівного складу. Погрібно постійно порівнювати власні вчинки і дії з відповідними принципами публічного управління, а у світлі їх вимог приймати і виконувати управлінські рішення. Критерієм ефективності застосування принципів публіч­ного управління є перш за все досягнення системності публічного управління, а за її посередництвом - гармонічності і комплексності суспільного життя в цілому і її окремих сфер та галузей. Пробле- ту, науку, культуру, національні та релігійні взаємовідносини, соці альне та пенсійне забезпечення);

4. управління у сфері адміністративно-політичній (внутріш­ня і зовнішня політика, тобто мистецтво, діяльність із визначення шляхів розвитку суспільства і держави, захист інтересів усього суспільства та його окремих прошарків, встановлення правил сус­пільного життя);

5. управління в галузі культури та ідеології (до неї відносять конституційні норми про свободу слова, друку, інформації, науко­вої, творчої та викладацької діяльності, захист пам'яток історії та культури);

6. управління у сфері особистого життя людини (регулю­вання особистого життя людини державою мінімальне і можливе лише в тих межах, коли воно отримує суспільне значення (вихо­вання дітей, моральних норм).

7. Адміністрування (від лат. administro - управляю, завідую) - бюрократичний метод управління командними засобами. Адміні­стрування - це прерогатива виконавчих органів влади або чинов­ника (особа, яка перебуває на класифікаційній державній службі, обіймає відповідальну посаду, а не звичайний державний службо­вець).

Адміністрування в публічному управління необхідне, адже без нього неможливо вирішити багато питань, особливо в армії і міліції.

Публічна влада надає керівнику (посадовій особі, органу вла­ди) можливість застосовувати "силові" засоби адміністрування. Теоретично вона дає змогу йому в межах закону приймати будь- які управлінські рішення, акти і впроваджувати такі дії, які здаються йому законними, обгрунтованими та доцільними. Головне в дискре­ційних (дії на свій розсуд) повноваженнях - це право адміністра­тивним шляхом вирішувати питання осіб і установ, які не підпо- рядковані керівнику, в межах закону і його повноважень.

Здійснюючи ці повноваження, органи виконавчої влади ви­дають підзаконні акти (наприклад акти уряду чи акти органів вико­навчої влади органів місцевого самоврядування). Ці акти можуть

ормуватися на підставі делегування повноважень представниць­ким органом (парламент, ради всіх рівнів). Наприклад, парламент, приймаючи закон, доручає уряду його актами (постанови, розпо­рядження, інструкції) врегулювати деталі застосування цього за­кону. Аналогічні ситуації бувають і на рівні місцевого самовряду­вання: мер своїм розпорядженням визначає засоби виконання рішень міської ради.

Інакше приймаються адміністративні акти волюнтарись- кого характеру. Це і є "чисте" адміністрування, коли віддаються команди без урахування існуючих реалій (притаманно керівництву на всіх рівнях у колишньому CP CP).

Управління здійснюється в системах "людина - техніка", "людина - природа", "людина - техніка (технологія) - природа" тощо, але здійснюється саме тому, що в цих системах первинним, "управляючим" компонентом є людина, адже ці системи й утво­рюються з метою обслуговування інтересів людини (не однієї лю­дини, а людства в цілому).

Потрібно зазначити, що в науці про публічне (державне) уп­равління поняття "управління" переважно застосовують у сфері публічного (державного) управління, а поняття "менеджмент" у сфері діяльності приватного сектору. Але це не говорить, що по­няття "менеджмент" не використовується в науковій дисципліні "публічне управління". У сфері публічного управління поняття "менеджмент" відрізняється від поняття "управління" тим, що менеджмент - це спеціалізоване управління.

Менеджмент у публічному управлінні має свої особливості, зумовлені перш за все тим, що менеджер (суб'єкт управління, яким у деяких випадках може бути державний, муніципальний орган влади, але переважно посадова особа) володіє повноваженнями, похідними від публічної влади. Хоча в державному управлінні і місцевому самоврядуванні ця влада неоднакова, але вона завжди є найважливішим ресурсом менеджера. Свої повноваження (владу) менеджер використовує не завжди, іноді віддаючи перевагу іншим способам впливу (наприклад особистий авторитет як здібної, вмілої і знаючої людини). підтримки творчій сфері та представників творчої інтелігенції Більш того, при певних обставинах демократична держава просто зобов'язана вживати відповідні заходи щодо підтримки і сприяння розвитку культури й мистецтва та забезпечувати сприятливі умо­ви для розвитку творчих здібностей особистості.

5. В останні десятиліття на передній план вийшли екологічні проблеми, у вирішенні яких ключову роль має відігравати держава. Ринок і громадянське суспільство, навіть якщо усвідомлюється екологічна небезпека руйнування довкілля, не спроможні повною мірою впоратися з цією проблемою. Тому завдання держави по­лягає в тому, щоб разом з економічною системою і громадянським суспільством, іншими державами нести тягар видатків і док­ладати зусиль до вирішення цієї проблеми. Але цього може бути недостатньо, тому держава має вдаватись до заборонних заходів.

6. Держава має займатись захистом споживачів на законо­давчому і регуляторному рівні. Головні зусилля в цій галузі вона повинна спрямовувати на контроль за безпекою лікарських засобів, продуктів харчування тощо, законом про загальні умови укладан­ня угод захищати покупців від нечесної конкуренції.

Виявлення і опис принципів публічного управління стано­вить складну інтелектуальну проблему. Не менше складностей ви­никає на шляху застосування принципів у практиці публічного управління. Реально в житті вони діють як тенденції. як об'єктив­на передумова, можливість, які для свого дійсного втілення вима­гають активної, цілеспрямованої і організаційної діяльності.

Раціональне і дієве застосування принципів публічного управ­ління відчутне в разі дотримання таких передумов:

1. за постійного і глибокого дослідження закономірностей, відношень і взаємозв'язків публічного управління, їх змісту, вимог до суб'єктивної діяльності, проявів у ситуації, що змінилась;

2. в разі існування і постійного покращення механізму застосування принципів публічного управління, що передбачає єдність теорії і практики управління, безперервність процесу вдоскона­лення публічного управління; Соціальна справедливість, забезпечення якої є однією з головних функцій держави, передбачає не лише справедливий роз­поділ прибутків, але й більш-менш рівномірний розподіл послуг, прав і обов'язків. Саме державне регулювання ринку, обмеження конкуренції межами закону і порядку здатні забезпечити соціаль­ну справедливість і закласти основу більш-менш надійної системи соціальної захищеності людей.

Висока технологічність суттєво забезпечує однаково високою якістю робочої сили всіх без винятку скооперованих між собою підприємств. Отже, висока технологічність кінцевої про­дукції, як і технологічність виробництва країни в цілому, переважно визначається загальнонаціональним рівнем підготовки спеціалістів усіх без винятку галузей суспільного господарства. Але досягнення цієї мети можливе лише за умови координації підго­товки і підвищення кваліфікації робочої сили в масштабах всієї країни, що фактично нездійсненно без відповідного державного впливу. Протиріччя між високим рівнем розвитку матеріально-тех­нічної бази і виробничих сил, які значно відстають від вимог умов відтворення робочої сили, привело до усвідомлення необхідності суттєвого збільшення частки валового національного продукту, якій інвестується в нематеріальні сфери, такі як наука, освіта, охорона здоров'я тощо. Фінансуючи ці сфери, держава створює умови для нормального функціонування економіки і суспільства в цілому. Це тим більш важливо, що в сучасних умовах працівники розумової праці не лише набувають зростаючого значення в процесі вироб­ництва додаткової вартості, але й виконують важливі функції із забезпечення відтворення робочої сили. Вони стають головною рушійною силою суспільно-політичного і економічного розвитку. Саме тому особливо важлива роль держави у формуванні людсь­кого капіталу та розвитку новітніх технологій.

2. У демократичній правовій державі, принаймні в теорії, ідеалом є повна свобода і незалежність творчої сфери від дер­жави і державних органів. Але реальність свідчить про зворотне, оскільки держава, особливо в кризових ситуаціях, застосовує ком­плекс заходів щодо надання фінансової, матеріальної, організацій-Класифікація механізмів публічного управління

Механізм управління - складна управлінська категорія. Сучасні українські фахівці з публічного управління акцентують увагу на різних аспектах цього суспільного феномену.

Так, В.Б.Авер'янов виділяє такі елементи механізму публіч­ного управління: 1) система органів виконавчої влади; 2) сукупність правових норм, що регламентують організаційну структуру систе­ми органів виконавчої влади і процеси її функціонування та роз­витку. Він зазначає, що через механізм публічного (державного) управління здійснюється реалізація владних відносин.

В.Д.Бакуменко та В.М.Князев формулюють сутність ме­ханізму публічного (державного) управління як "практичні за­ходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи держав­ної влади впливають на суспільство, виробництво, будь-яку соці­альну систему з метою досягнення поставлених цілей". Поряд з цим вони підкреслюють, що це "система політичних, економіч­них, соціальних, організаційних і правових засобів цілеспрямовано­го впливу органів державного управління." Науковці визначають схему реального механізму публічного (державного) управлін­ня як цілі, рішення, впливи, дії та результати.

О.Федорчак зазначає, що всі механізми можна поділити на три типи:

1. механізми-знаряддя (інструменти);

2. механізми-системи (набір взаємопов'язаних елементів);

3. механізми-процеси (послідовність певних перетворень).

Водночас поняття "механізм"та "процес" не можна порівню­вати між собою, адже процес - це послідовність дій, а механізм - це значно ширше поняття, яке охоплює різноманітні інструменти, ва­желі, засоби, стимули публічного (державного) управління. Він вважає, що недоцільно ототожнювати поняття "механізм" і "зна­ряддя " або "інструмент", оскільки до складу механізмів публіч­ного (державного) управління, крім інструментів, належать і мето­ди, важелі, політика, правове та інформаційне забезпечення. Саме тому лише інструменти не спроможні забезпечити практичну реа­лізацію публічного (державного) управління.

Механізм публічного управління - система, яка забезпе­чує практичну реалізацію публічного управління та досягнення

значених цілегі, яка має свою структуру, методи, важелі, інстру­менти впливу на об'єкт управління з відповідним правовим та інформаційним забезпеченням.

Комплексний механізм публічного управління може складатися з таких видів механізмів:

• економічного (механізм публічного управління банківською, грошово-валютною, інвестиційною, інноваційною, кредитною, податковою, страховою діяльністю тощо);

• мотиваційного (сукупність командно-адміністративних та соціально-економічних стимулів, які спонукають державних служ­бовців до високоефективної роботи);

• організаційного (об'єкти, суб'єкти публічного управління, їх цілі, завдання, функції, методи управління та організаційні струк­тури, а також результати їх функціонування);

• політичного (механізми формування економічної, соціаль­ної, фінансової, промислової політики тощо);

• правового (нормативно-правове забезпечення: закони, по­станови Верховної Ради України, укази Президента України, по­станови і розпорядження Кабінету Міністрів України, а також ме­тодичні рекомендації, інструкції тощо).

Список рекомендованих джерел

1. Зеркин Д. П. Основы теории государственного управле­ния : курс лекций / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов. - Изд. 3-е, доп. и перераб. - М. : ИКЦ "МарТ"; Ростов н/Д : Издат. центр "МарТ", 2007.

2. Берсуцкая С. Я. Развитие системы подготовки и приня­тия управленческих решений (на примере предприятия машино­строения) / С. Я. Берсуцкая. - Донецк : НАН, 1996.

3. Василенко В. О. Теорія і практика розробки управлінських рішень : навч. посіб. для студ. вшц. закл. освіти / В. О. Василенко. - К. : ЦУЛ, 2003.

4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. - 4-е изд., стер. - М. : Омега - Л., 2006.

5. Чиркин В. Е. Публичное управление : учебник / В. Е. Чир- кин. - М. : Юристь, 2004.