Глава 2. Проблемы реализации государственных закупок

2.1 Анализ объёма государственных закупок рф.

^{В последнее время тендеры в России на получение государственных заказов Российской Федерации стали весьма востребованы в бизнес-среде.}

^{Государственные закупки России затрагивают различные сферы бизнеса (от поставок продуктов питания до строительства муниципальных объектов).}

^{Поставщики, получившие госзаказ РФ, получают все шансы стать лидерами в своем сегменте рынка, ведь в этом случае про являют себя как надежные и уверенно развивающиеся компании. Победа в российском тендере - это завоевание авторитета и благоприятного имиджа, а также выгодный государственный контракт на госзакупки РФ.}

^{Политика российского Правительства позволяет постепенно наращивать общие объёмы расхода федерального бюджета (Рисунок 1). При этом значительные изменения может при обретать и структура самих расходов (Рисунок 2).}

^{Общий объем средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, потраченных на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд в 2006 году составил 1922444,22 млн. руб., в 2007 году - 3268109,74 млн. руб., в 2008 году - 3980574,3 млн.}

^{руб., в 2009 году этот показатель составил 4080574,3 млн. руб.}

^{Например, на а собственной площадке РЖД объем торгов с марта 2010 года достиг 24 млрд. рублей. Благодаря закупкам на своей электронной площадке и увеличению конкуренции "Холдинг МРСК" экономит 10-12% от объема закупок, который, правда, не раскрывается.}

^{К расходам на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд относятся расходы на приобретение товаров, в том числе продукции военного назначения, оборудования и техники для осуществления государством своих функций, а также выполнение сторонними организациями работ, связанных с осуществлением строительства, ремонтных работ, научно-исследовательских, опытно-конструкторских и других видов работ.}

^{Кроме того, в рамках государственных контрактов осуществляется приобретение услуг: консультационных, образовательных, услуг, связанных с содержанием организаций центрального аппарата и подведомственной сети бюджетных учреждений, и других услуг, к которым прибегает государство для обеспечения предоставления, в свою очередь, общественных услуг.}

^{Таким образом, государственный (муниципальный) заказ является сложным и сегментированным объектом. В каждом из его сегментов}

^{экономические и правовые отношения между государственными заказчиками и поставщиками имеют существенные особенности.}

^{Как правило, статистические органы ведут свою отчётность (Таблица 1), в которой подробно показана статистика и анализ информации о}

^{размещении заказа.}

^{2.2 Преимущества и недостатки закона о государственных закупках}

^{Законом о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется все, что потребляется на бюджетные деньги. Там, где заказчиком является орган государственной власти или муниципального образования, все подлежит регулированию этим законом.}

^{Перечислим основные недостатки:}

^{1) Закон регулирует только одну стадию закупки - выбор поставщика.}

^{Настоящий закон представляет собой подробнейшее описание проведения процедуры выбора поставщика. Это важная стадия, но не единственная, поскольку закупка - это не только выбор поставщика, но и определение потребности, формирование требований к предмету закупа, заключение контракта и его исполнение.}

^{То есть закупка· начинается значительно раньше и заканчивается значительно позже, нежели то, что описано в этом законе. При этом закон очень подробно описывает уже упомянутую выше процедуру. Этим он хорош и силен. Редко, когда встречаются законы, которые настолько подробным образом описывают требуемые действия. Но в этом же есть и его узкое место.}

^{Прописанная в законе процедура выбора поставщика призвана обеспечить прозрачность и понимание для всех участников процесса: что, в какие сроки и каком виде нужно делать.}

^{Но, как и любой регламент, являющийся составной частью более длинного процесса, эта процедура требует и становится крайне чувствительной и крайне требовательной к качеству входящих в нее параметров. Если в процедуру входят некорректные данные, на выходе будет некорректный результат и, соответственно, вся система отработает неверно с точки зрения ожидаемого результата.12}

^{Поэтому, описывая только одну составляющую стадию процесса закупки в виде выбора поставщика нужно очень четко понимать, что и предыдущая стадия в виде формирования потребности с определением требований к предмету закупа, во-первых, необходима, во-вторых, требует}

^{своего описания.}

^{Заказчик должен понимать, что закупаем, в каком количестве, каких характеристик и в какие сроки. В нашем случае федеральный законодатель исходил из того, что это все уже грамотно сформировано и в процедуру выбора поставщика, описанную этим законом, входят абсолютно объективные и корректные данные.}

^{Хотя на самом деле это не так. Для процесса закупки требуется разработка функционала, основанного на выверенной и классифицированной номенклатуре продукции. Поскольку законом или процедурой выбора поставщика определены различные способы выбора такового в виде торгов (конкурс или аукцион) или закупки без торгов (котировка, единственный поставщик или биржа), то требуется очень четкое разграничение, какая}

^{номенклатура проходит через какую процедуру.}

^{На сегодня только подробно описаны способы. Собственно соотнесения номенклатурного перечня продукции (не путать его с перечнем одноименных товаров, понятие о которых законом установлено) со способом выбора поставщика нет.13}

^{Исходя из стоимостных показателей, определяется по какому способу покупать. Существует норма закона: если стоимость закупа не превышает 500 тысяч рублей, то ее можно приобрести путем запроса котировки, в подавляющем большинстве других случаев это торги.}

^{Стоимостной показатель в данном случае недостаточно корректен, хотя бы потому, что только за прошлый год явная инфляция была порядка 10 процентов, а скрытая и того больше. Стоимостной показатель не может быть}

^{корректным ограничителем на протяжении длительно промежутка времени.}

^{2) Ограничение требований к квалификации.}

^{Также существуют ещё другие серьёзные недостатки. Законом серьезно ограничена возможность предъявления требований к квалификации поставщика или подрядчика. В этом его новация.}

^{Квалификационный отбор в данном случае достаточно сильно затруднён. И если к поставке стандартизированных товаров, которым присуще одинаковый набор свойств, чувствительность требований к квалификации поставщика незначительна.14}

^{То, когда речь идет о поставке сложной техники, требующей шефмонтажа, технического обслуживания, обучения персонала заказчика, когда период сделки идет не несколько дней или даже месяцев, а порой несколько лет, то в таком случае наличие требований к квалификации, включая организационные и технические возможности осуществления поставки или выполнения работ, становятся крайне важны и, более того, они становятся критичными, если мы не хотим через какой-то промежуток времени понять, что контрагент не в состоянии исполнить взятые на себя обязательства. И такие примеры есть.}

^{В системах закупки, возьмем, к примеру, крупные компании, квалификационный отбор про водится как отдельная процедура еще до объявления торгов. Квалификационный отбор - это когда из большого перечня потенциальных поставщиков выбирается несколько, которые потом допускаются к торгам.}

^{Захотят ли они, участвовать в торгах, это вопрос второй, но на серьезных проектах без квалификационного отбора невозможно. К сожалению, само требование к квалификации законом крайне ограничено.}

^{Оно не исключено полностью, но очень ограничено.}

^{Требование к квалификации указывается в случае проведения, например, строительных работ, когда стоимость контракта более 50 миллионов рублей. Возможен запрос квалификации в случае, если мы покупаем или заказываем услуги на проведение научно-исследовательских или конструкторских работ. При чем, важно заметить, что это уже введено изменениями в закон, т.е. практика доказала объективность существования требований к квалификации.}

^{3) Отсутствие законодательных норм по борьбе с недобросовестными подрядчиками.}

^{С недобросовестными поставщиками желательно просто не заключать контрактов. Но реализовать на практике такое, казалось бы, простое утверждение совсем не просто.}

^{Теоретически закон предусматривает ведение реестра недобросовестных поставщиков. Как только контрагент не исполнил контракт, он попадает в реестр и при последующих конкурсных процедурах этот претендент уже не рассматривается.15}

^{Но на самом деле зарегистрировать новую фирму не сложно, для этого нужно несколько дней и несколько тысяч рублей минимального уставного капитала. Такая фирма уже не будет значиться ни в каком реестре и не будет оснований ее отклонять, поскольку сильно ограничена возможность предъявления требований к опыту, не говоря уже об исключении возможности предъявления требований к наличию производственной и ресурсной базы у поставщика.}

^{4) Отсутствие системы управления рисками.}

^{условиями контракта предусматриваются штрафные санкции, которые опять же крайне жестко прописаны и достаточно ничтожны. А поскольку недобросовестная фирма может не обладать никакими серьезными активами, то и рисков у нее никаких. Риски только у заказчика, который получил некачественную услугу, либо получил ее с нарушением сроков или вовсе ее не получил.}

^{5) Отсутствие чёткux инструкций по номенклатуре.}

^{Необходимо иметь номенклатурный перечень товаров, который должен быть совершено четко привязан к тому или иному способу закупки, причем не по стоимостному показателю.}

^{Например, «гамбургер», то есть продукт, который имеет одинаковое стандартизированное качество в любой точке, допустимо закупать по аукциону, где единственным критерием является цена.}

^{А если это технологический объект или техническое устройство, то здесь цена не может быть единственным критерием. Сегодня, например, выбор подрядчика при строительстве осуществляется исключительно по аукциону, где единственным критерием является цена. Это неправильно и вот почему. Аукцион в строительстве возможен только в том случае, если заказчик обладает идеальной проектно-сметной документацией, Т.е. такой документацией которую можно воплотить в жизнь без внесения изменений.}

^{Никто не говорит про реализацию замысла, который требует не только выполнения строительной части, но и подбора, комплектации, монтажа и ввода в эксплуатацию оборудования, иными словами реализации проекта «под ключ». В таком случае отсутствует сама основа для проведения аукциона в виде единой проектно-сметной документации, потому что у каждого претендента будут свои конструкторские и технологические решения.}

^{6) Высокая степень коррупции при осуществлении госзакупок.}

^{Для государственных и муниципальных нужд в сфере государственных закупок расходуется до 5 трлн. рублей, здесь работают примерно 260 подрядчиков и поставщиков, ежегодно заключается более 1 О млн.}

^{контрактов, при этом на порочные закупки уходит более 1 трлн. рублей.}

^{Минэкономразвития придумало, как спасти госзаказ от коррупции нужно создать систему тотального контроля за госзакупками, вплоть до момента утилизации купленного товара. Однако на создание и внедрение подобной системы потребуется не менее 4 лет. Более подробная информация о степени коррупции при осуществлении государственных закупок будет изложена ниже.}

^{7) Влияние человеческого фактора.}

^{Это еще раз подтверждает то, что при жесткой процедуре, которая описана в 94-0М законе, чувствительность к квалификации человека, который готовит требования для входа в процедуру, крайне высока.}

^{То есть человеческий фактор имеет огромное значение. Кстати, наличие в законе такого элемента как конкурсная комиссия уже подчеркивает невозможность создания алгоритма выбора поставщика, исключая человека. Таким образом, человеческий фактор в закупках неизбежен.}

^{Только мы должны в этом случае получить или обучить достаточное количество квалифицированных людей. Если мы не можем этого сделать, то повышается риск завышения цены или риск закупа несоответствующих требованиям товаров или услуг.}

^{Поэтому в дальнейшем необходимо повышать квалификацию закупщиков и продолжать совершенствовать процедуру процесса закупки всего процесса, в том числе и стадии выбора поставщика. Более подробная информация о степени влияния человеческого фактора при осуществлении государственных закупок будет изложена ниже .}

^{8) Отсутствие обеспечения закона заказчиком.16}

^{Также принципиально важно кардинальным образом изменить подход к такому понятию как обеспечение исполнения условий контракта. На сегодняшний день в законе сложилась достаточно парадоксальная ситуация.}

^{Способ обеспечения выбирает исполнитель из способов, разрешенных законом. Таковыми определены банковская гарантия, страхование или залог имущества. Заказчик лишь имеет право потребовать обеспечения.}

^{Критичным для заказчика, как правило, является гарантия возврата авансового платежа в случае неисполнения условий контракта. В мировой практике из перечисленных выше наиболее распространенным, а, следовательно, и эффективным считается банковская гарантия, при чем еще и с выставлением требований каких именно банков.}

^{Именно заказчик, как распорядитель денег должен поставить условия, какой способ обеспечения обязательств для него наиболее приемлем.в законе прямо противоположная ситуация способ обеспечения обязательств выбирается исполнителем. И, как правило, способом обеспечения выбирают страховку.17}

^{Страховка в данном случае менее привлекательный инструмент, чем та же банковская гарантия. Условия страхования прописываются страховыми компаниями в правилах страхования, которые они сами и утверждают. У каждой компании они уникальны.}

^{При этом законом не предусмотрена обязательность предоставления этих правил. Заказчик обязан принять эти правила не глядя. Это нонсенс. А ведь условия страхования - это не только страховая сумма и страховой тариф, это и лимиты ответственности, и франшизы, и перечень не страховых случаев.}

^{Чтобы получить страховое возмещение, нужно сильно постараться. И в практике уже есть случаи, когда по очень серьезным контрактам заказчик не в состоянии реализовать страховое покрытие, поскольку изначально не знал, на каких условиях ему предлагали это страхование.}

^{Получается, что заказчик поставлен в зависимые условия по отношению к исполнителю. Видимо предполагается, что каждый закупщик по определению не совсем «чист на руку». Но, подходя С этих позиций, получается, что человек, отвечающий за расходование бюджетных средств, во многом зависит от желания и воли поставщика и не может определить защиту для бюджетных денег.}

^{Профессиональный поставщик и так нацелен на заключение контракта на своих условиях, а если еще и система способствует этому, то государственный заказчик достаточно уязвим.}