4. Правовое регулирование миротворческой деятельности

Другим аспектом международно-правового урегулирования вооруженных конфликтов в настоящее время являются так называемые операции по поддержанию мира, или миротворческие операции. Они способствуют прекращению вооруженных конфликтов, снижению числа жертв и разрушений в ходе вооруженных столкновений как между государствами, так и во внутренних вооруженных конфликтах. В соответствии с Уставом ООН поддержание международного мира и безопасности должно строиться на базе общепризнанных принципов и норм международного права и осуществляться Генеральной Ассамблеей ООН и Советом Безопасности ООН, компетенция которых в этой сфере четко разграничена.

Генеральная Ассамблея может обсуждать любые вопросы или дела, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, в том числе рассматривать общие принципы сотрудничества в этой области и давать в отношении их рекомендации государствам и Совету до или после обсуждения.

Совет Безопасности – важнейший постоянно действующий орган ООН, обеспечивающий международный мир и безопасность. Он является единственным органом ООН, который обладает правом предпринимать действия, превентивные и принудительные, от имени ООН, в том числе объединенными вооруженными силами государств-членов ООН. Устав ООН устанавливает, что такие силы могут применяться в случае угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии для поддержания или восстановления международного мира и безопасности «не иначе, как в общих интересах», в исключительных случаях, когда другие меры могут оказаться или уже оказались недостаточными, и не должны использоваться в целях, противоречащих Уставу ООН.

9 декабря 1991 г. Генеральной Ассамблеей была одобрена важная Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности. Декларация исходит из того, что при выполнении своих функций, связанных с поддержанием международного мира и безопасности, Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее необходимо иметь подробную информацию в отношении любого спора или ситуации. Декларация регулирует вопросы создания миссий по установлению фактов. Решения о направлении таких миссий могут принимать Совет или Ассамблея. Для направления их на территорию любого государства необходимо предварительное согласие этого государства.

Современная концепция поддержания мира в рамках ООН нашла отражение в одобренной Советом Безопасности программе, изложенной в докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира». Программа исходит из комплексной роли ООН в усилиях по поддержанию мира в сферах превентивной дипломатии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства.

Миротворчество – это действия, направленные на то, чтобы привести к согласию враждующие стороны, главным образом с помощью переговоров и других мирных средств, предусмотренных Уставом ООН в Главе VI.

Поддержание мира предполагает проведение операций с помощью военного персонала как для предотвращения конфликтов, так и для установления мира.

Действия Совета Безопасности в области поддержания мира начинаются с квалификации ситуации. В соответствии со статьей 39 Устава ООН Совет определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и дает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Квалификации Совета Безопасности являются юридической базой для его дальнейших действий по поддержанию мира. Устав ООН дает право Совету прибегнуть к временным мерам, предусмотренным статьей 40 для того, чтобы предотвратить дальнейшее обострение ситуации. Такие меры не должны наносить ущерб правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон и должны быть направлены на предотвращение ухудшения ситуации. Они выполняются самими заинтересованными сторонами, но по требованию Совета, которое носит характер решения. Как правило, к временным мерам относятся прекращение огня, отвод войск на ранее занимаемые позиции, вывод войск с оккупированной территории, проведение временной демаркационной линии, создание демилитаризованной зоны и т.д. Из статьи 41 Устава ООН вытекает право Совета Безопасности контролировать выполнение решения о временных мерах, чтобы он был в состоянии «должным образом учитывать невыполнение этих временных мер» сторонами в конфликте. Если ситуация продолжает ухудшаться, Совет вправе принять как меры, не связанные с использованием вооруженных сил, так и меры с их применением. Они могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений.

Применение мер с использованием вооруженных сил регулируется статьей 42, в которой сказано, что Совет Безопасности уполномочивается предпринять действия воздушными, морскими или сухопутными силами, если он сочтет, что меры, предусмотренные в статье 41, могут оказаться или уже оказались недостаточными. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации. Это означает, что Совет Безопасности может предпринять вооруженные операции после осуществления мер по статье 41, одновременно с ними и в качестве первичной меры. Операции по поддержанию мира представляют собой меры миротворческого характера с привлечением военного персонала, предпринимаемые в целях стабилизации обстановки в районе конфликта, создания благоприятных условий для мирного его разрешения, установления и поддержания мира.

Операции ООН по поддержанию мира обычно делятся на две категории: миссии военных наблюдателей, состоящие из невооруженных офицеров, – «голубые береты» и силы по поддержанию мира, включающие национальные контингенты войск, имеющие легкое стрелковое оружие, используемое только для самообороны – «голубые каски».

Можно выделить следующие характерные принципы операций ООН по поддержанию мира:

• необходимость ясно выраженного согласия сторон в конфликте на проведение операции с использованием военного персонала;

• четко сформулированный Советом Безопасности мандат операции;

• добровольность предоставления государствами-членами ООН воинских контингентов, приемлемых для сторон;

• осуществление Советом Безопасности общего руководства операцией;

• возложение командования и контроля за проведением операции на Генерального секретаря ООН;

• ограничение в использовании военной силы, допустимом только в целях самообороны;

• полная беспристрастность сил и их нейтральность (они не должны вмешиваться во внутренние дела страны, в которой развернуты;

• не должны использоваться в интересах одной конфликтующей стороны в ущерб другой);

• финансирование международным сообществом.

Анализ практики проведения операций по поддержанию мира позволяет сделать вывод о постоянном развитии этого института. Начиная с 1988 года эти операции стали применяться не только в межгосударственных, но и во внутригосударственных конфликтах.

В межгосударственных конфликтах использовался в основном военный персонал для выполнения функций военного характера, в частности: разъединения противоборствующих сторон в конфликте, создания и патрулирования зон разъединения, буферных и демилитаризованных зон, наблюдения за прекращением огня, за выводом войск, за развитием ситуации, за передвижением вооруженного персонала и оружия в районах напряженности и др.

Во внутригосударственных конфликтах на межнациональной, этнической, религиозной и других почвах операции по поддержанию мира приобрели многофункциональный характер. Помимо военных им стали поручаться функции, связанные с контролем административных органов, организацией и проведением выборов, содействием экономическому и социальному развитию, наблюдением за соблюдением прав человека, оказанием помощи в государственном строительстве и др. Такого рода задачи потребовали участия в операциях не только военного, но и полицейского и гражданского персоналов, призванных действовать совместно. Кроме того, потребовалось выполнение новых военных задач по сравнению с задачами по участию в межгосударственных конфликтах, а именно:

• разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований в районе конфликта; защита законных гражданских властей;

• защита беженцев и вынужденных переселенцев; обеспечение охраны гуманитарных грузов; защита от разрушения или повреждения стратегических объектов в районе конфликта и др.

В конце 80-х годов появилось еще одно качественное изменение характера операций по поддержанию мира. Ранее они развертывались после прекращения огня, но до урегулирования конфликта путем переговоров, и главной целью их мандата было создание условий для успешного ведения переговоров по урегулированию конфликта. Теперь многофункциональные операции учреждаются после завершения переговоров с целью помочь сторонам выполнить условия всестороннего урегулирования. Такие операции были проведены в Намибии, Анголе, Сальвадоре, Камбодже и Мозамбике. Механизм действий ООН по поддержанию мира продолжает постоянно функционировать. Только за период 1987 – 1999 годов осуществлено более 35 операций (до этого было развернуто всего 13 операций). С 1948 года под флагом ООН прошли службу около 528 тыс. человек, включая военный, полицейский и гражданский персонал (в том числе более 120 тыс. военнослужащих, более 1700 человек из которых погибли). Показательна и статистика участия российского воинского персонала и воинского контингента в миротворческой деятельности под эгидой международных организаций. Если в 1992 году в операциях на Ближнем Востоке, в Западной Сахаре, Кувейте и Камбодже принимали участие 88 человек, то к концу 1999 году на Ближнем Востоке, в Западной Сахаре, Кувейте, Югославии, Грузии, Анголе, Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе уже 4961 человек.

В большинстве случаев операции ООН по поддержанию мира воспрепятствовали эскалации региональных конфликтов и внесли элемент стабильности в опасные ситуации во многих регионах. Вооруженным силам ООН была присуждена Нобелевская премия мира за 1988 г.