I.8. Правова основа системи управління в органах внутрішніх справ України

В Україні формується демократична правова держава, і цей процес передбачає удосконалення законодавства, яке регулює управлінські відносини, і внесення необхідних змін до нього. Програму, перспективи розвитку правової бази діяльності органів охорони правопорядку слід було б узагальнити в Концепції правоохоронної діяльності в Україні, на підставі якої розроблялися б головні напрямки, принципи, завдання, визначалися б матеріальна, нормативна і духовна база, правова основа та кадрове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ на подальший їх розвиток у XXІ ст.

Серед головних завдань правової демократичної держави пріоритетне значення мають: постійна турбота про зміцнення правопорядку та законності, захист суспільства і кожної особи від злочинних посягань, організація та координація на загальнодержавному рівні та в окремих регіонах боротьби зі злочинністю.

Боротьба зі злочинністю, утвердження правопорядку розглядається як надзвичайно актуальне загальнодержавне завдання великої політичної ваги, найважливіша складова частина багатопланової діяльності органів державної влади, і в першу чергу – органів внутрішніх справ.

Державне регулювання правоохоронної діяльності здійснюється шляхом правового визначення конституційних та інших законодавчих засад цієї діяльності, її стратегії, основних напрямків і завдань на певний період, забезпечення реальної координації зусиль усіх державних структур, передусім, правоохоронних органів, а також відповідних громадських формувань та органів місцевого самоврядування, які мають свою компетенцію в питаннях підтримки правопорядку на території обслуговування.

В цілому державне управління становить собою складноструктуровану систему, яка охоплює всі сфери загального управління (питання планування, постачання, стандартизації тощо) та численні галузі (управління функціонально однорідними об’єктами, які мають єдину правову базу діяльності) державного апарату. Специфічною галуззю державного управління є управління в органах внутрішніх справ. Особливості управління органами внутрішніх справ полягають, по-перше, в правоохоронному характері управління, по-друге, в специфічних умовах функціонування системи, таких як єдиноначальність, висока службова дисципліна, особливі умови проходження служби, по-третє, в тому, що значна частина працівників органів внутрішніх справ користується статусом представників влади, які мають повноваження застосовувати заходи адміністративного примусу, по-четверте, діяльність органів внутрішніх справ створює умови іншим державним органам, установам, організаціям, підприємствам і громадянам для реалізації їх функцій, прав і свобод.

Органи внутрішніх справ, разом з усіма іншими органами державного управління, створюються й функціонують як апарат, підпорядкований органам державної влади. Вони складаються з різних підрозділів, які мають відповідні функції і повноваження. У своїй сукупності ці особливості дають право визначати органи внутрішніх справ як різновид органів державного управління.

В управлінні органами внутрішніх справ використовуються як загальні принципи управління, так і специфічні форми управління, властиві тільки правоохоронній системі. І тут необхідно розрізняти роль і місце в регулюванні правоохоронної діяльності норм конституційного і адміністративного права.

Норми конституційного права визначають правила, на яких будується організація влади в державі. Норми адміністративного права регулюють діяльність управлінських структур державної влади. Адміністративне право регулює відносини, що складаються між органами держави, органами держави і господарськими структурами незалежно від форм власності, між органами держави і громадськими організаціями, між органами держави і громадянами, коли такі відносини виникають у процесі державного управління. Норми адміністративного права, згідно з якими діють органи виконавчої влади, не можна зводити до норм поліцейського права, які визначають заходи, що належить застосовувати органам поліції (міліції) відповідно до їх компетенції, визначеної статутами, інструкціями, наказами.

Діяльність органів внутрішніх справ має багатоаспектний характер, вона забезпечує охорону громадського порядку, боротьбу зі злочинністю і безпеку дорожнього руху. Органи внутрішніх справ займаються паспортизацією населення, охороною об’єктів державної, колективної і приватної власності, здійснюють дозвільну систему на придбання, зберігання і перевезення зброї, боєприпасів і вибухових речовин, контролюють режим проживання іноземців та осіб без громадянства на території України, виконують інші функції. Різноманітність завдань, що виконують органи внутрішніх справ, вимагає розгалуженого правового регулювання. Управління взагалі може мати місце тільки на правовій основі, в суворій відповідності до чинного законодавства.

Нормативні документи, які регламентують діяльність і структуру органів внутрішніх справ, виконують важливу організаційну роль тим, що враховують результати попередньої аналітичної роботи з метою поліпшення діяльності кожного суб’єкта і об’єкта управління, визначають завдання й цілі управлінської діяльності, встановлюють компетенцію кожної структури та її відповідність змістові управлінського процесу.

Правове регулювання забезпечує розподіл повноважень управлінських функцій між різними органами і службами, посадовими особами і громадянами, встановлює між ними норми управлінських взаємовідносин. Правове регулювання управлінських процесів не може бути сталим, консервативним, воно повинно відповідати вимогам практики, встановлювати оптимальні межі втручання апарату управління в діяльність об’єктів управління, в життя людей, здійснювати правоохоронний вплив на суспільні відносини і тим самим забезпечувати правовий порядок.

«Правовий порядок – це такий порядок управління державою або недержавним утворенням, при якому будь-який акт адміністративної чи судової влади обов’язково передбачає підставу у законі»¹².

Правове забезпечення діяльності і організації структури органів внутрішніх справ здійснюється на основі Декларації про державний суверенітет України,¹³ Акту проголошення незалежності України,¹⁴ Конституції України,¹⁵ Законів України і регулюється Указами Президента України та Постановами Кабінету Міністрів України. Завдання, принципи, структура, права й обов’язки органів внутрішніх справ і окремих їх підрозділів визначені як в окремих законах України, так і в підзаконних нормативних актах органів влади. Разом з тим внутрішні питання, що відносяться до діяльності окремих служб і напрямків у роботі органів внутрішніх справ, регулюються окремими відомчими нормативними актами (наказами, інструкціями) за умови, що вони не суперечать Конституції та законам України.

Безпосередньо діяльність органів внутрішніх справ, їх структуру та систему управління ними регулюють Закони України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., "Про правовий режим надзвичайного стану" вiд 16 березня 2000 р.¹⁶, «Про оперативно-розшукову діяльність» від 18 лютого 1992 р.¹⁷, «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 30 червня 1993 р.¹⁸, «Про дорожній рух» від 30 червня 1993 р.¹⁹, «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 р.²⁰, «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р.²¹, «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»²² від 24 січня 1995 р., «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» від 23.12.1993 р.²³, «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р.²⁴, «Про участь України в міжнародних миротворчих операціях» від 23 квітня 1999 р.^25, «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р.²⁶ряд інших законів.

Різноманітність методів впливу, які використовуються в управлінні, обумовлюють наявність різних форм їх вираження.

Весь процес управління, принципи і методи управління можуть і повинні здійснюватись тільки на основі правових норм і в межах закону. І тут важко погодитися з авторами російського навчального посібника «Основи управління в органах внутрішніх справ», в якому стверджується, що форми управлінського впливу можуть бути правовими і неправовими. До останніх, на думку авторів, відносяться форми, посередництвом яких виражаються методи недержавного, громадського та іншого впливу. Правові форми вираження методів управління передбачаються законодавством²⁷. Мусимо констатувати, що форми і методи недержавного громадського впливу на діяльність органів внутрішніх справ можуть бути тільки законними, правовими, інакше органи внутрішніх справ не повинні їх сприймати.

З розвитком демократії в українській державі право буде все активніше впливати на підвищення рівня організованості й ефективності управління правоохоронною системою, зокрема, органами внутрішніх справ. Управління регулюється, як зазначалось вище, правовою системою в цілому так і окремими нормативними актами спеціального призначення.

Правова система, центром якої має бути Конституція, повинна розвиватись таким чином, щоб забезпечувалось нормативне регулювання як суб’єктів, так і об’єктів управління та їх взаємодія. Слід мати на увазі, що всі сфери управлінської діяльності виступають одночасно як сфери правового регулювання (профілактична робота, оперативно-розшукова діяльність тощо).

У процесі розвитку сфер управлінської діяльності змінюються методи їх правового регулювання, зростає питома вага законодавчих норм у загальній системі правового впливу. З проголошенням незалежності в Україні досить активно розвивається правове регулювання охорони правопорядку. Верховною Радою України прийнято цілу низку постанов і законів з питань охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю, в тому числі: Постанова Верховної Ради України «Про невідкладні заходи щодо боротьби з організованою злочинністю і корупцією» від 7 травня 1993 р.²⁸, Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» від 23 грудня 1993 р.²⁹, Закон України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» від 23 грудня 1993 р.³⁰ та ряд інших нормативних актів.

Прийняття правових актів не вичерпує всього змісту правового забезпечення управління органами внутрішніх справ. На підставі закону приймаються укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, видаються накази Міністра внутрішніх справ України, розробляються статути та інструкції.

Укази Президента України – це нормативні правові акти управління, які можуть мати загальний характер і бути індивідуальними.

Постанови Кабінету Міністрів України приймаються як нормативно-правові акти виконавчої влади в межах повноважень, наданих уряду з питань виконання Законів, Постанов Верховної Ради України або Указів Президента України. Постанови Кабінету Міністрів України також можуть бути загальними та індивідуальними.

У статутах та інструкціях (правилах), затверджених відповідними державними органами, містяться основні положення, які регламентують певні види діяльності, здійснюваної органами внутрішніх справ чи їх окремими підрозділами (наприклад, Статут патрульно-постової служби міліції, Правила дорожнього руху тощо) або окремими посадовими особами.

Наказ Міністра внутрішніх справ України – акт управлінської діяльності, який може бути нормативним, тобто регулювати суспільні відносини в процесі виконання Законів, Указів Президента, Постанов Кабінету Міністрів України і індивідуальним (актом застосування норм права). Посадові особи органів внутрішніх справ у процесі безпосереднього виконання своїх функцій видають акти застосування норм права з конкретних питань діяльності органів внутрішніх справ.