5.7. Создание интегрированной земельной информационной системы

Характерная черта переходного периода от централизованно управляемой к рыночно-ориентированной экономике — рост са­мостоятельности субъектов Российской Федерации, что влечет за собой необходимость для региональных и муниципальных власт­ных структур обосновывать принимаемые управленческие реше­ния, учитывать все многообразие действующих на их территории политических, экономических, социальных, культурно-истори­ческих и других факторов. Эти решения должны быть увязаны с требованиями и указаниями федеральных органов власти, коорди­нироваться с действиями соседних территорий и отвечать потребностям населения, проживающего на территории региона или муниципального образования.

Причина нерационального построения системы информацион­ных ресурсов на всех административно-территориальных уров­нях — преобладание ведомственного функционально-ориенти­рованного подхода к построению баз данных. При этом каждый отраслевой орган управления для обеспечения решения своих функциональных задач самостоятельно создает собственную ин­формационную систему, в которой содержится информация, со­зданная и ведущаяся в автоматизированном режиме в информа­ционных системах других органов управления. В региональных и муниципальных органах управления субъектов Российской Фе­дерации создано большое количество разнообразных информаци­онных ресурсов в виде баз данных и информационных массивов в функциональных автоматизированных информационных систе­мах (АИС), а в последние годы и в геоинформационных системах (ГИС). Функционируют организации и службы, которые заняты исключительно сбором и обработкой информации: региональные аналитические службы и центры, региональные и муниципальные органы статистики, органы юстиции, осуществляющие регистра­цию прав собственности на объекты недвижимости, что объясня­ется следующими объективными причинами.

1. Наличием функционально-отраслевого и административно-территориального принципа построения структуры управления территориями.

2. Недостаточным развитием или отсутствием организаций, ос­новной функцией которых являются индустриальная обработка информации и создание информационных ресурсов, необходи­мых пользователям.

3. Отсутствием эффективного управления процессами создания и использования информационных ресурсов.

В результате уже на этапе сбора возникает дублирование ин­формации, которое на последующих этапах технологического цикла приводит к многократному вводу одной информации в базы данных различных ведомств и организаций и дублированию их при хранении.

В то же время такая технология не гарантирует полноту необхо­димых данных для каждого конкретного ведомства. В случаях, когда для принятия решения требуется привлечение информации, собираемой другим ведомством, ее получение, как правило, за­труднено. Кроме того, несогласованность форматов хранимой в разных системах информации, сроков и технологий ее обновле­ния, использование различных лингвистических средств приводят к неоднозначности и противоречивости информации, содержа­щейся в информационных системах разных ведомств, и невоз­можности ее совместного использования при решении органами

власти и управления страны и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления комплексных задач.

Таким образом, существующая практика формирования ин­формационных ресурсов при отсутствии на федеральном, регио­нальном и муниципальном уровнях единых методологических, технологических и организационных принципов и подходов, зак­репленных соответствующими нормативно-правовыми докумен­тами, может привести к следующим возможным негативным по­следствиям.

1. Неактуальность и недостоверность информации вследствие создания баз первичных данных в организациях, не являющихся источником (местом возникновения) информации.

2. Дублирование ввода и хранения одних и тех же данных в раз­личных системах.

3. Отсутствие комплексной многоаспектной информации для принятия межотраслевых, межведомственных и территориальных решений.

4. Несопоставимость и несогласованность данных, хранящихся в информационных системах отдельных органов управления, не имеющих прямого доступа к первичной информации.

5. Несовместимость создаваемых информационных ресурсов из-за использования различных информационно-лингвистичес­ких средств (классификаторов, словарей, форматов описания дан­ных), как правило, независимо разработанных в рамках конкрет­ных АИС.

6. Невозможность коммерческого использования информации с направлением части доходов на развитие территориальных ин­формационных систем.

Разрабатываемые отраслевые кадастровые системы могут лишь частично удовлетворять требованиям, предъявляемым местными органами власти к территориальным земельным информацион­ным системам, применяемым для принятия и обоснования управ­ленческих решений. Такие системы помимо описания и регистра­ции земельных участков и иных объектов недвижимости должны обеспечивать увязку, аналитическую обработку разнородной ин­формации и ее предоставление в интегрированном виде, удоб­ном для восприятия пользователем. Разработка территориальной земельной информационной системы, которая отвечала бы одно­временно потребностям макроуправления, финансовым возмож­ностям региональных (муниципальных) органов власти, местным условиям, была совместима с государственными информацион­ными системами, является сложной задачей.

Перспективное направление — создание интегрированной зе­мельной информационной системы на основе различных ведом­ственных кадастров (земельный, водный, лесной, градостроитель­ный и др.), реестров и регистров, обеспечения узаконенной систе­мы обмена информацией.

Интегрированная земельная информационная система — сово­купность баз и банков данных о земельных и иных ресурсах, тех­нологий их ведения и использования, информационно-телеком­муникационных сетей и систем, функционирующих на основе общих принципов и по правилам, обеспечивающим информаци­онное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетво­рение их информационных потребностей.

Базовым элементом создания интегрированной земельной ин­формационной системы должна быть информация Государствен­ного земельного кадастра. Это связано с тем, что земельные участ­ки, расположенные на соответствующей территории (страна, об­ласть, район, город, поселок), должны являться основой для на­ложения на них информации об иных объектах недвижимого имущества (зданиях, сооружениях, коммуникациях и т.д.), объектах лесного и водного фондов, горнорудной промышленно­сти и т. д.

На каждом административно-территориальном уровне необхо­димо создать единое информационное пространство, которое могло бы удовлетворять потребностям земельной службы и других заинтересованных ведомств и организаций. Создание единого ин­формационного пространства управления земельными ресурса­ми — необходимая предпосылка для процесса интегрирования те­матических баз данных различных ведомств.

Единое информационное пространство обеспечивается:

достижением соглашения между различными ведомствами об обмене информационными ресурсами (условия, формат обмена данными, объем предоставляемой информации);

выработкой единой методики идентификации земельных уча­стков и иных объектов недвижимости на всех территориальных уровнях (кадастровое деление территории, присвоение кадастро­вых номеров земельным участкам и иным объектам недвижимо­сти, определение месторасположения и границ земельных учас­тков);

формированием единой структуры банков данных, форматов и семантического содержания словарей, классификаторов, справоч­ников для всех структур в области управления земельными ресур­сами;

согласованием применяемых программно-технических средств для взаимодействия всех держателей информации в интегриро­ванной информационной среде;

совместимостью программных средств ведения баз данных и их конвертирования, совместимостью справочников и словарей;

привязкой картографической информации на основе базы дан­ных земельного кадастра.

В России имеется определенный опыт разработки и создания интегрированных информационных систем при иностранном тех­нологическом участии (более 80 % используемого в России аппаратного и 60 % программного обеспечения зарубежного проис­хождения) и участии зарубежных партнеров в инвестиционных проектах (пилотные проекты создания автоматизированной сис­темы земельного кадастра России).

Федеральные органы власти заинтересованы в создании кадас­тровых систем для формирования рыночной экономики, сохра­нения контроля за ресурсами, обеспечения собираемости налогов, региональные и муниципальные органы власти — для регистрации объектов недвижимости, сделок с ними, контроля за доходной ча­стью бюджетов, обеспечения информационной поддержки управ­ления земельными ресурсами). Поэтому схему формирования ин­тегрированной земельной информационной системы можно пред­ставить в виде треугольника (рис. 5.13).

Вершина этого треугольника — оргкомитет по созданию зе­мельной информационной системы, куда входят: администрация муниципального образования (субъекта РФ) как генеральный за­казчик и пользователь ЗИС; региональные и муниципальные органы федеральных служб, ведущих государственные реестры, являющиеся основой информации для ЗИС; муниципальные и частные организации, принимающие техническое участие в со­знании ЗИС. Вторая сторона треугольника — фирмы — разработчи­ки аппаратного и программного обеспечения, консультационные и экспертные организации, третья сторона — соисполнители со­здания ЗИС (все заинтересованные федеральные, региональные и муниципальные органы, ведомства, службы и организации, владе­ющие отраслевыми и иными базами данных, имеющие юридичес­кие права на получение информации о ресурсах, содержащихся в банке данных ЗИС).

Организационное обеспечение процессов создания и функцио­нирования интегрированной земельной информационной систе­мы включает:

систему юридических лиц (организаций), определяющих поря­док формирования, ведения и использования информационных ресурсов, т. е. собственно систему управления;

производственные организационные структуры, непосред­ственно осуществляющие создание, ведение и предоставление пользователям информационных ресурсов.

Непосредственное руководство процессом создания системы информационных ресурсов осуществляют территориальные орга­ны Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Со­зданием отдельных функциональных баз данных при координа­ции структурных подразделений руководят соответствующие структурные подразделения администрации, которые должны вы­ступать заказчиками информационной системы.

Функции головного заказчика земельной информационной си­стемы следующие:

Рис. 5.13. Организационная схема создания интегрированной земельной информаци­онной системы

организация и координация работ по интеграции отдельных баз данных в единую систему информационных ресурсов;

участие в разработке единого методического, нормативно-пра­вового и организационного обеспечения создания и функциони­рования земельной информационной системы;

организация контроля за соблюдением системных требований при создании информационных ресурсов;

организация и участие в проведении экспертизы информаци­онных ресурсов;

организация финансирования работ по созданию информаци­онных ресурсов.

Функции заказчика отраслевых информационных систем как структур ЗИС следующие:

контроль за соблюдением требований научно-методического и нормативно-правового обеспечения, предъявляемых со стороны отрасли или ведомства при создании и функционировании его функциональной подсистемы;

обеспечение информационной совместимости и интеграции создаваемой отраслевой подсистемы в единую систему территори­альных информационных ресурсов;

участие в организации и проведении экспертизы отраслевой подсистемы и контроль деятельности по ее созданию и ведению;

подготовка предложений по финансированию работ для струк­турного подразделения, контроль за эффективным использовани­ем выделенных финансовых ресурсов.

Схема организации взаимодействия ведомств при создании и функционировании интегрированной земельной информацион­ной системы показана на рисунке 5.14.

Основные задачи исполнителя, создающего интегрированную ЗИС на базе ГИС-технологий: разработка и создание баз данных; регистрация территориальных БД, их учет и статистический ана­лиз; контроль за дублированием и оптимизация размещения БД общего пользования; проверка целостности, непротиворечивости и полноты данных, имеющихся в различных БД; ведение общеси­стемных информационно-лингвистических средств (классифика­торов, справочников, словарей); стандартизация представления данных, языков описания данных и запросов; распространение и тиражирование описаний и баз метаданных для проектировщиков и владельцев БД; организация доступа к информационным ресур­сам.

Один из возможных вариантов организационного оформления СБД — создание нескольких комплексных служб, объединяющих базы данных.

Для эффективного использования территориальных инфор­мационных ресурсов, а также осуществления мониторинга рын­ка информационных продуктов и услуг должна быть создана ин­формационно-аналитическая служба. Главная задача информа­ционно-аналитической службы (ИАС) — агрегирование и анали­тическая обработка первичных информационных ресурсов с целью предоставления сводной и аналитической информации органам управления, предприятиям, организациям, населению по их запросам.

В рамках ИАС:

готовят аналитические материалы по тематике;

обрабатывают запросы пользователей на поиск информации в базах данных города;

определяют информацию, пользующуюся спросом и не удов­летворенную предложениями, формы и способы ее получения и предоставления в виде информационных услуг;

осуществляют поиск исходной информации и подготовку дого­воров на ее поставку;

анализируют соответствие баз данных требованиям достовер­ности, актуальности;

осуществляют мониторинг спроса и потребностей в базах дан­ных и в информационных продуктах и услугах на их основе;

готовят специализированную тематическую рекламу;

проверяют целостность, непротиворечивость и полноту дан­ных, имеющихся в различных базах данных;

поддерживают тематические разделы службы «электронная поч­та» и «электронная доска объявлений».

Требования рынка (в первую очередь земли и иной недвижи­мости) и смещение центра политических и финансовых интересов в регионы объективно диктуют необходимость объединения уси­лий заинтересованных сторон на условиях полной самоокупаемо­сти создаваемых ЗИС и равноправного участия партнеров в рас­пределении прибыли от совместной эксплуатации ЗИС.

Источник получения прибыли — работающая интегрированная ЗИС, в которой учтены все земельные участки и иные объекты не­движимого имущества; зарегистрированы приоритетные для дан­ного региона объекты собственности (их соотношение в значи­тельной степени меняется от региона к региону): земля, леса, ми­неральные ресурсы, недвижимость, объекты инфраструктуры; контролируются все операции с объектами недвижимости.

Прибыль от функционирования ЗИС будет также формиро­ваться за счет сбора платежей от использования информационно­го ресурса с предоставлением юридических гарантий на выдавае­мые документы и продаваемую информацию.

Мировой опыт показывает, что в рыночных условиях сто­имость участка земли со строениями, зарегистрированными и описанными должным образом в информационной системе, с юридическим подкреплением прав владельца возрастает на 70 % по сравнению с таким же участком, не имеющим соответствующе­го описания в системе.

Привлечение иностранных инвестиций на данном этапе разви­тия рыночных отношений в России выглядит более привлекатель­ным в силу их большей доступности, технологической и организа­ционной поддержки, основанной на многолетнем опыте разработ­ки и реализации интегрированных информационных решений. Интерес зарубежных инвесторов к содействию и участию в разра­ботке и внедрении самой большой в мире земельной информаци­онной системы понятен и подкреплен достаточно широким спек­тром предложений свободных финансовых ресурсов от большого числа международных и национальных агентств, исключительно занимающихся вопросом, куда вложить деньги (^В, ЕВКО, 1РО, АГО, ТОА и ОР1С в США и др.). Другой стороной взаимодействия с иностранными инвесторами, если не рассматривать здесь их финансовую благонадежность и технологическую компетент­ность, является абсолютное незнание специфики российских ус­ловий и особенно сетей системы регионального и муниципально­го управления. Поэтому проведение независимой экспертизы рос­сийскими специалистами необходимо и обязательно в предложен­ной схеме взаимодействия участников создания ЗИС.

При обосновании создания ЗИС должны быть проведены оп­ределение возвратности инвестиций и обоснование окупаемости системы, что является важнейшим элементом бизнес-плана. Ин­весторы заинтересованы в материально-технических вложениях при следующих условиях:

политическая стабильность, включая наличие пакета законода­тельных и нормативных документов, глава исполнительного орга­на власти избран на длительный срок и др.;

финансовые риски разделены между несколькими партнерами;

согласованы гарантии оплаты (российских и зарубежных бан­ков, субъектов Федерации, федеральные гарантии);

изучены характеристики местного рынка;

наличие квалифицированной рабочей силы, инфраструктуры и вспомогательных служб;

законодательно защищены права интеллектуальной и матери­альной собственности;

наличие налоговых стимулов и т. д.

При определении сроков компенсации затрат инвестора воз­можно принятие договоренности о поэтапной компенсации по мере ввода в действие отдельных компонентов системы, в том числе через вовлечение местных природных ресурсов в схему оп­лат и т. п.

Инвесторы заинтересованы в огромном российском рынке, но будут в него вкладывать средства только при наличии тщательно разработанного обоснования (технико-экономического и финан­сового), предусматривающего описание не только технических ха­рактеристик будущей ЗИС, но и расчет максимальных и мини­мальных финансовых ожиданий (по годам, видам продуктов), раз­работку планов маркетинга, проектов договоров об оплате за орга­низацию инвестиционной помощи и т. д.

Принципы и условия партнерства в России иностранные учас­тники представляют в следующем виде:

равноправное сотрудничество с органами власти и управления как на федеральном, так и на региональном уровне;

равноправное партнерство с российскими специалистами — практиками и экспертами, максимальное использование имею­щихся разработок в области информационных систем;

привлечение к сотрудничеству иностранных экспертов, имею­щих опыт работы в России и СНГ, а также соответствующих ус­пешно работающих российских частных фирм;

паритетное финансовое и техническое участие российского и иностранного капиталов;

рентабельность проекта, долгосрочная востребуемость и лик­видность его результатов.

Программа создания ЗИС (муниципальной ИС) при поэтап­ном подходе к организации сотрудничества на вышеуказанных принципах может быть выработана в течение 6...10мес и при сравнительно небольших затратах (которые по предварительной договоренности либо разделяются между участниками консорциу­ма, либо чаще всего оплачиваются местными органами власти). С момента утверждения программа становится информационным товаром, под который можно получить: специальное бюджетное финансирование; гарантии международного или иностранного инвестора; займ на льготных условиях, подтвержденный гаранти­ями на региональном или лучше на федеральном уровне; техни­ческий/лизинговый кредит от зарубежных поставщиков аппарат­но-программного обеспечения (в частности, уже имеются предло­жения ряда крупнейших фирм США — IВМ, DЕС) предоставить такого рода кредиты в расчете на их компенсацию в результате за­пуска ЗИС через 2...4 года (табл. 5.1).

Абсолютные значения затрат в существенной степени зависят от наличия и готовности администраций вкладывать свои финан­совые, технические и трудовые ресурсы в программу создания ЗИС. Чем они выше, тем меньше будут вклад и участие в распре­делении прибыли внешнего инвестора.

Типичные ошибки начального периода работ над программой создания интегрированных ЗИС:

недостаточное понимание реальных потребностей подведом­ственных территориальных служб;