2 Основные правовые модели лоббистской деятельности в зарубежных странах

Правовое регулирование лоббизма предполагает законодательное установление определенного порядка лоббистской деятельности, включающего регламентацию таких ее аспектов, как политико-правовой статус лоббистов, формы и методы взаимодействия лоббистов с представителями органов государственной власти, правила регистрации и предоставления отчетов о лоббистской деятельности и пр.

Целью правового регулирования лоббистской деятельности является: 1) обеспечение гласности и открытости политико-административных процессов; 2) ограничение непропорционального влияния отдельных групп интересов на политико-административный процесс; 3) расширение круга активных участников выработки и осуществления политико-административных решений; 4) пресечение неконвенциональных методов влияния на политико-административный процесс (коррупции, клиентализма и пр.); 5) создание механизмов политико-административного и общественного контроля над процессами взаимодействия органов государственной власти и представителей партикулярных интересов в ходе выработки и реализации государственной политики. [5]

Выделяются две модели правового регулирования лоббизма: англосаксонская и континентальная. Англосаксонская модель (США, Канада и др.) предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп интересов. Континентальная модель (Германия, Италия и др.) подразумевает, что группы интересов могут воздействовать на государственные органы власти посредством официального участия в работе специально созданных при данных органах власти совещательных структур.

Правовое регулирование лоббизма осуществляется не только посредством собственно закона о лоббизме (во многих политических системах такой документ отсутствует), но через множество законодательных актов, которые так или иначе затрагивают лоббистскую деятельность.

Соединенные Штаты Америки имеют на сегодняшний день наиболее проработанную систему законодательного регулирования лоббистской деятельности. [7]

2.1. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в сша

В Соединенных Штатах Америки лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами.

В 1876 году был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента - палате представителей, у клерка нижней палаты парламента.

Анализируя практику лоббизма в США нельзя не согласиться с одним из первых исследователей этого явления Николаем Зяблюком, который приписывает политической системе этой страны «неоспоримое первенство» в развитии этого института. В США, пишет ученый, «в силу исключительно благоприятных для лоббизма особенностей его развития он достиг уровня относительно самостоятельного политического института, представляющего собой мощный механизм влияния на процесс принятия решений органами государственной власти США по вопросам внутренней и внешней политики». Но прежде, чем стать влиятельным политическим институтом, закрепленным в различных правовых актах, лоббизм в США прошел долгую историю становления. [14]

Самым ранним случаем иностранного лоббизма в США считается наем в XIX веке правительством России американского экс-сенатора за колоссальную сумму в 30 тыс. долл. для лоббирования покупки Аляски правительством США, что было успешно им выполнено. 

Долгое время под лоббизмом в США понималось лоббирование, прежде всего, определенных внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться в своей деятельности. Нормы закона применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

В 1946 году в США приняли специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов.

В §266 этого закона сказано, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач:

- принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;

- воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».

Закон распространяется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В §267 закона подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Согласно этому лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма, сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств; подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале; лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; наименование каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно препятствовать либо оказывать поддержку. [14]

В § 269 закона указаны правовые ограничения лоббизма. Взятки и откровенный подкуп, например, членов Палаты представителей и Сената запрещены. Меры ответственности были установлены следующие: штраф до 5000 долларов, либо тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры — лишение права заниматься в течение трех лет лоббистской деятельностью.

Серьезное наступление на лоббизм было предпринято в 1970-е годы прошлого века. Именно в это время были приняты нормы, косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность в новом законе для многих уже тогда была очевидной. В 1971 году вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий. Закон нацелен на ограничение влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. Известно, что за каждым из первых лиц стоят, как правило, определенные силы влияние: за Эйзенхауэром – военное лобби, за Джонсоном - нефтяники Техаса, за Рейганом – «калифорнийская группа», за Джорджем Бушем (мл.) – компания «Халибертон» и т.д.

В 1974 году была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов Политического Действия, через которые шли деньги лоббистов. По замыслу поправки Комитеты политического действия должны были аккумулировать средства граждан, групп, объединений и ввести в сбор средств на выборы в конгресс некоторое единообразие. Но действие поправки не привело к желаемым результатам, так как на практике крупная корпорация просто имеет не один Комитет политического действия, а столько, сколько потребуется, что бы «рассовать» нужную сумму.

В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов – Американская лига лоббистов. Организация издает ежемесячный бюллетень, занимается пропагандой особой роли профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость и важность в объективном принятии государственных решений . 

В 1995 году Президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. В новом законе появилось положение о том, что все иностранные лоббисты, представляющие коммерческие интересы, регистрируются наравне с их американскими коллегами, а иностранными агентами, подпадающими под действие ФАРА, считаются теперь только агенты влияния иностранного государства в целом (работники посольств, межгосударственных организаций и т.д.). Произошло это в связи с глобализацией бизнеса в мире, в результате чего усилилась степень влияния иностранного лобби в США. Необходимость принятия нового закона также объяснялась тем, что только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.

Лоббисты и лоббистские фирмы обязаны зарегистрироваться у секретаря (Secretary) Офиса Сената по общественным записям (Senate Office of Public Records), который доводит всю информацию о лоббисте до общественной инспекции (public inspection). Существует две формы для регистрации: LD-1, форма для тех, кто регистрируется впервые, и форма LD-2, для тех, кто уже был зарегистрирован ранее. 

По этому закону, лоббистом считается человек, который тратит не менее 20 процентов своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев.

Действие закона распространяется на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти.

Сегодня в США выходят несколько информационных бюллетеней, посвященных вопросам лоббизма. Самыми авторитетными из них являются:

- Сборник «Вашингтонские представители»;

- Сборник «О’Двайерс Вашингтон рипорт».

Справочник «Вашингтонские представители» выходит ежегодно, содержит около 1000 страниц текста и стоит порядка 100 долларов. В справочнике содержатся данные о годовой деятельности лоббистов, будь то юридические консультанты, сотрудники различных учреждений со штаб квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне.

Бюллетень «О’Двайерс Вашингтон рипорт» издается с 1992 года сначала ежемесячно, а затем – из-за большого количества информации - два раза в месяц. Стоимость подписки на год составляет 95 долларов. Бюллетень в основном предназначен для лоббистов, представляющих иностранных компании и государства в США и содержит данные о различных контактах иностранных лоббистов, их цели и гонорары за предоставленные услуги .  

В США происходили коррупционные скандалы, связанные с лоббированием, например, в 2005 году конгрессмен Рэндалл «Дюк» Каннингем был приговорен к 8 годам тюрьмы. Каннингем помог владельцу оборонной компании MZM Inc. получить крупный государственный контракт. Благодаря Каннингему малоизвестная оборонная компания за один год утроила свой доход. Тому же человеку конгрессмен продал свой дом, получив сумму гораздо выше рыночной. Подтвержденная сумма взяток, полученных конгрессменом, превысила $2,4 млн.

В 2006 году известный республиканский лоббист Джек Абрамофф получил 6 лет тюрьмы. Джек Абрамофф предлагал законодателям бесплатные международные турне, эксклюзивные билеты на спортивные матчи, абонементы в гольф-клубы и просто дары и денежные вознаграждения. Джек Абрамофф путем мошенничества выманили у нескольких индейских племен десятки миллионов долларов. Он обещал индейцам пролоббировать законы о строительстве казино в резервациях, а на самом деле присвоил себе эти деньги. Абрамофф также организовал несколько встреч с американским президентом Джорджем Бушем: с президентом Габона Омара Бонго за $9 млн. в 2004 году, а также с премьер-министром Малайзии Махатир Мохамада за $1,2 млн. в 2002 году. 

В 2007 году конгрессмен Уильям Джефферсон был лишен депутатской неприкосновенности и сейчас ожидает решения суда. Если вина Джефферсона будет доказана, его могут приговорить к нескольким десяткам лет лишения свободы. Обвинение предъявлено по 15 пунктам, среди которых тайный сговор, взяточничество, отмывание денег, мошенничество, препятствование отправлению правосудия и вымогательство. Сумма взяток, которая фигурирует в деле, превышает $2,4 млн. [14]