35

ВВЕДЕНИЕ

Любое демократическое государство основано на идее народного суверенитета, то есть производности государственной власти от граждан данной страны. Участие же народа в управлении государство может осуществляться в двух формах: непосредственной и представительной демократии, основным «инструментом» последней являются представительные органы, несущие на себе бремя законодательной деятельности.

В глобальном масштабе выполнение этой задачи обеспечивают свободные демократические выборы представительных органов. Но некоторые участники политической системы не обладают достаточно высоким уровнем институциализации (как, например, политические партии, что дает им возможность быть прямо представленными в парламенте), либо их интересы могут быть разовыми или узко специализированными, либо они вообще не могут быть официально представлены в законодательном органе (иностранцы). Однако законодательные интересы этих участников политической жизни объективно требуют своей реализации, и это является непременным условием реальной демократии. Реализовать эти интересы как раз и помогает институт лоббизма.

Лоббизм и связанный с этим понятием феномен давления на законодателей превратился в одну из актуальнейших проблем современной России. Он стал реальным инструментом отстаивания определенными слоями общества своих интересов в парламенте, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами. Теневой, скрытый от общественности, а потому неконтролируемый лоббизм служит почвой для разного рода злоупотреблений и коррупции в органах власти, приводит к нарушению принципов демократии в государстве.

Предметом контрольной работы являются лоббистские правоотношения, сложившиеся в ряде развитых зарубежных странах и лоббистские отношения в современной России.

Объектом работы служит правовая институционализация лоббистской деятельности в зарубежных странах, предполагающая установление юридической природы лоббизма, определение его механизма, выявление особенностей его правового регулирования в различных странах, его характеристику как конституционно-правового института.

Цели и задачи. Основная цель - обосновать необходимость формирования конституционно правового института лоббизма (лоббистской деятельности), выявить различные варианты его закрепления в законодательстве зарубежных стран и предложить концепцию возможного правового регулирования лоббистской деятельности в России. Для достижения цели необходимо решить следующие основные задачи:

•проанализировать сущность и содержание лоббизма как социально-политического явления;

•выявить и четко определить цели и функции лоббистской деятельности, ее позитивные и негативные характеристики;

•определить правовой статус субъектов лоббистской деятельности;

•изучить истоки возникновения лоббизма как правового явления в зарубежных странах;

•проанализировать формы и методы лоббистской деятельности, способы давления на различные структуры и уровни власти в зарубежных странах;

•на основе изучения зарубежного опыта сформулировать рекомендации по законодательному регулированию лоббистской деятельности в России.

1 Теоретические основы и общая характеристика лоббизма как правового явления

1.1 Понятия «лоббизм», «лоббистская деятельность»: история возникновения и современные определения

Лоббизм в широком смысле слова подразумевает любые попытки индивидуумов или групп интересов воздействовать на органы публичной власти в целях влияния на формирование или осуществление государственной политики во имя содействия реализации собственных интересов.

В узком смысле лоббизм представляет собой профессиональную деятельность по отстаиванию интересов за денежное или иное вознаграждение.

Концептуальное обоснование целесообразности лоббистской деятельности восходит к теории политического плюрализма, которая утверждает, что плюралистически организованный политический процесс, базирующийся на конкурентной борьбе множества оказывающих политическое давление социальных групп, где государство выступает в роли независимого арбитра, а решения принимаются исходя из баланса взаимно пересекающихся влияний, ведет к наиболее гармоничному преобразованию различных частных интересов в единый общественный интерес, к формированию оптимальной государственной политики с точки зрения максимизации благосостояния всего общества.

Социальный смысл лоббизма в этой связи заключается в том, что данный институт, давая возможность партикулярным группам интересов оказывать влияние на процессы выработки государственной политики, дополняет традиционную для репрезентативной демократии систему электорально-партийного представительства, содействуя вовлечению в политический процесс всего множества самых разнообразных общественных групп, что способствует формированию гармоничной и максимально сбалансированной государственной политики. [7]

Происхождение лоббизма как политического явления относится к XVII–XIX векам и связано с деятельностью по оказанию влияния на представителей законодательных органов власти.

Изначально слово «лобби» (lobby) пришло в английский язык из средне­вековой латыни (от лат. lobia) и употреблялось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях.

В 40-х годах XVII столетия подобным образом стали называть вестибюль и два кори­дора в здании палаты общин британского парламента, где депутаты имели возможность встречаться с заинтересованными в их деятельности лицами, которые не допускались на заседания палаты.

Термин «лоббизм» происходит от английского слова lobby —кулуары, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов.

Именно в США в первой половине XIX века термин «лобби» приобрел политический смысл и стал обозначать группу людей, объединенную общими интересами (деловыми, территориальными, профессиональ­ными и пр.), а производное от «лобби» понятие «лоббизм» («лоббирование») начало использоваться для определения неформального влияния на голоса законодателей в коридорах парламента (в лобби) за пределами законодательной палаты. [7]

1.2 Цели, формы и методы лоббизма

Лоббизм — это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы.

Институт лоббизма появляется и функционирует при наличии двух условий:

- дифференциации интересов у различных социальных групп;

- реального доступа населения к рычагам государственной власти в условиях политического плюрализма.

Лоббизм имеет сложную многоступенчатую структуру, которую венчает государственный деятель либо группа государственных деятелей, предлагающие и реализующие соответствующие решения. В середине располагаются многочисленные эксперты и консультанты - профессиональные юристы, социологи и т. д. Основой лоббизма являются те или иные социальные группы или движения: политические, этнические и т.п. [8]

Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т.д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ.

В результате обеспечивается более тесная связь между обществом и государством, которое гибче реагирует на импульсы, исходящие от влиятельных экономических и общественных структур. [13]

Цели, которые преследует лоббизм, достигаются различными средствами и методами. Их выбор зависит от политико-правовой практики в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. В мировой и российской практике распространены следующие формы лоббизма.

1. Выступления в профильных комитетах законодательного органа. В работе комитетов допускается участие как депутатов, так и заинтересованных лоббистов и экспертов. Например, в соответствии с регламентом германского Бундестага парламентским комитетам предоставляется право проведения общественных слушаний с участием компетентных лиц и представителей групп интересов для получения от них соответствующей информации.

2. Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента, что практикуется как самими лоббистами, так и органами законодательной и исполнительной власти с участием заинтересованных групп.

3. Организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений.

4. Проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей, уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений.

5. Организация торжественных встреч и приемов для полномочных представителей законодательной и исполнительной властей, что практикуется руководителями регионов и крупных предприятий.

6. Психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей).

7. Митинги и забастовки, которые наиболее характерны для профсоюзных объединений, отстаивающих социально-экономические интересы работников своей отрасли.

8. Подкуп должностных лиц, с которыми связано во многом отрицательное отношение общества к лоббизму.

9. Личные связи, или «коридорный лоббизм», которые реализуются путем личных, дружеских контактов и визитов к государственным деятелям. [12]

Методы лоббизма можно подразделить на прямые и непрямые.

Прямой лоббизм предполагает непосредственные («лицом к лицу») контакты представителей групп интере­сов с представителями институтов государственной власти в целях достижения нужных лоббирующей стороне решений. Прямое лоббирование включает следующие формы: организацию ка­налов связи для общения, назначение и проведение встреч с законодателями и пред­ставителями администрации, персональные письма и телефонные звонки, налаживание неформальных отношений, установление клиентелиских и коррупционных связей и пр.

Непрямой лоббизм подразумевает влияние на процесс принятия политических решений посредством мобилизации общественного мнения в пользу (или против) той или иной позиции. Непрямое лоббирование включает такие формы, как реклама в поддержку своей позиции, организация кампаний телефонных звонков, массовая рассылка писем, факсов, сообщений по электронной почте, организация публикаций в средствах массовой информации, мобилиза­ция профсоюзов, религиозных организаций и местных ассоциаций в поддержку своих взглядов, организация пресс-конференций, публич­ных встреч, сбора подписей, демонстраций, пикетов и т. д.

В реальной практике прямые и непрямые методы лоббизма используются в самых разнообразных сочетаниях. Например, наиболее распространенными методами лоббирования в США являются: личные пред­ставления аргументов; выступление на слушаниях в комитетах конгресса с изложением позиций заинтересо­ванных сторон; предоставление информации по обсуждаемому вопросу с акцентом на ожидаемых по­следствиях принятого или отклоненного законопроекта; предоставление результатов исследований; составление и предложение проектов законов; воздействие на политиков че­рез контакты лоббиста с влиятельными избирателями; организация пропагандист­ских кампаний в пользу или против готовящегося решения и кампаний «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам); финансирование избирательных кампаний кандида­тов в конгресс; предоставление возможности нужным политикам выступить с публичной лекцией и получить взамен щедрый гонорар; организация для должностных лиц органов государственной власти различного рода развлечений за счет заинтересованной организации. [7]