Section 4. La politique industrielle

La politique industrielle correspond à des interventions des pouvoirs publics sur les appareils productifs, au moyen de subventions et de crédit d’impôt, dont l’objet est d’aider la production ou la R&D, mais aussi à des politiques d’incitation au regroupement et à la rationalisation ou à la création de firmes.

Le degré d’intervention des pouvoirs publics dépend des pays. La politique industrielle est une pratique ancienne qui prend une nouvelle dimension de par les ajustements impliqués par la concurrence internationale et l’ouverture aux échanges internationaux ; plus précisément, cela se manifeste par une intervention constante des pouvoirs publics, quels que soient les pays affectés.

Il est important de préciser que toutes les interventions de l’Etat sur le secteur industriel ne relèvent pas de la politique industrielle : en effet, il ne faut pas intégrer les interventions qui ne traduisent pas une volonté explicite. Ainsi, il convient de définir la notion de politique industrielle autrement que par les effets qu’elle induit. La politique industrielle prend donc des formes différentes, en opposant en l’occurrence les actions d’environnement (générales, par exemple l’aide à la R&D) aux actions spécifiques (par exemple les aides à la sidérurgie).

1. L’objet des pouvoirs publics

Dans un cadre de référence à la théorie économique, les agents prennent leurs décisions à partir des signaux du marché. Selon le principe de concurrence pure et parfaite, ces décisions conduisent à un état optimum de l’économie nationale : dans ces conditions, l’intervention des pouvoirs publics n’a pas lieu d’être. Cependant, cette vision caractéristique du libéralisme doit être nuancée par deux faits stylisés marquants :

• les agents peuvent être empêchés de former leurs plans pour l’avenir par l’absence de marché adéquat ;

• il existe des échecs de marché, pour lesquels le marché ne peut fonctionner convenablement, de par l’existence notamment d’externalités ou de rendements d’échelle croissants.

Dans une telle configuration, les pouvoirs publics doivent permettre à l’économie de se rapprocher de l’optimum. Une politique est-elle ainsi requise ?

Les échecs de marché ne requièrent pas systématiquement le recours à une politique industrielle, au sens où la plupart des dysfonctionnements peuvent être solutionnés par une réglementation ou au contraire une déréglementation. Le recours à la politique industrielle peut être justifié dans la mesure où :

• l’industrie joue un rôle décisif dans la croissance nationale : en considérant que l’industrie exerce des effets externes positifs sur la totalité des secteurs, le subventionnement des activités industrielles par les pouvoirs publics prend tout sens, puisqu’il permet de développer les effets positifs sur l’ensemble de l’économie ;

• les effets de la concurrence internationale doivent être accompagnés par les pouvoirs publics : les pouvoirs publics ont pour rôle de soutenir le marché à faire face aux mouvements de réaffectation des facteurs de production entre les secteurs, qui prennent du temps et dont le traitement est onéreux.

Il n’existe pas d’instrument spécifique à la politique industrielle, outre les subventions et les dégrèvements fiscaux. Plus généralement, on considère que les instruments de la politique industrielle sont les variables contrôlées par les pouvoirs publics qui permettent essentiellement d’agir sur les coûts des entreprises et sur les structures sectorielles.

Toutefois, il est souvent difficile de qualifier les diverses variables de contrôle. Ainsi, le protectionnisme est assimilé à un des éléments de la politique industrielle, alors que la réponse est nettement plus ambiguë pour la manipulation des taux de change.

2. Politique industrielle et spécialisation internationale

Les économies industrialisées ouvertes aux échanges internationaux sont sujettes aux recompositions sectorielles rapides. Alors que des secteurs entiers disparaissent à la fois par la diminution de la demande mondiale et par l’apparition de nouveaux concurrents plus compétitifs (on peut penser par exemple aux Nouveaux Pays Industriels qui s’engagent dans une stratégie de spécialisation d’une branche industrielle), de nouveaux secteurs apparaissent dans des domaines appliquant les découvertes de la chimie, de l’informatique etc… On pourrait penser en premier lieu que les pouvoirs publics ne devraient pas intervenir, les recompositions sectorielles devant être laissées aux seuls agents privés. Cependant, l’intervention des pouvoirs publics ne repose pas sur des fondements d’ordre strictement économique, mais également sur des raisons historiques ou géographiques. Dans cette mesure, la politique industrielle peut alors faciliter la transition en accélérant le développement de nouveaux secteurs et en organisant le redéploiement des capitaux et de la force de travail.

Les pouvoirs publics concentrent leurs efforts sur deux points.

Leur action concerne tout d’abord les secteurs en déclin, l’aide à ces secteurs étant conçue comme un moyen de faciliter la reconversion. Les pouvoirs publics peuvent assumer ici une partie des pertes en capital relatives à l’existence de coûts irrécupérables que doivent supporter les secteurs d’activité en régression, tout comme mettre en place des politiques d’adaptation de la main d’œuvre à de nouveaux métiers. Nous pouvons citer en guise d’exemple le cas français de la sidérurgie, où la nationalisation est passée par l’annulation des dettes des entreprises.

L’action des pouvoirs publics concerne de même les nouveaux secteurs, en aidant ces derniers soit par des mesures générales, soit par des mesures spécifiques. Ce type d’action regroupe les procédures d’encouragement à la R&D ou encore le financement du capital risque. L’expérience montre à ce niveau que la question de l’information des firmes et la facilité d’accès à ces aides est décisive pour assurer la réussite d’une telle action.