Глава 3. Предложения по совершенствованию организации поступления на муниципальную службу в администрацию г. Улан-удэ

3.1. Совершенствование правовых основ муниципальной службы

Законодательство о муниципальной службе не удовлетворяет потребности правового регулирования в этой области с точки зрения полноты и качества правового регулирования муниципальных служебных отношений. Недостатки и пробелы в правовом регулировании отношений в сфере муниципальной службы вызваны, с одной стороны, диспозитивным характером отдельных норм федерального закона, с другой стороны, ограничением законодательной компетенции субъектов федерации. В этой связи необходимо расширение установленных на федеральном уровне полномочий субъектов РФ по законодательному регулированию отношений в сфере организации муниципальной службы.

В целях обеспечения реализации принципа равного доступа граждан к муниципальной службе и объективности процедуры подбора кадров представляется целесообразным в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок проведения конкурса, предусмотреть условия, при которых проведение конкурса является обязательным. Установить трехуровневую структуру законодательного регулирования, наделив субъекты федерации полномочиями по нормативному регулированию отношений, связанных с проведением конкурса. Такой порядок позволит обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации проведения конкурса, а также учет специфики субъектов федерации и муниципальных образований (количество, соотношение городских и сельских муниципальных образований, численность населения в муниципальном образовании, уровень образования населения, исторические, национальные, культурные и иные традиции).

Федеральный законодатель, установив в законе, что порядок и условия проведения конкурса определяются исключительно муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления, не предусмотрел, какой орган или должностное лицо принимает решение о проведении конкурса. Это в значительной степени субъективирует процедуру отбора кадров на муниципальную службу и расширяет усмотрение представителя нанимателя.

В связи с этим предлагается в федеральный закон внести изменения, закрепив за представительным органом местного самоуправления полномочия устанавливать не только порядок и условия, но и случаи, при которых проведение конкурса является обязательным.

Одной из основных административных процедур, связанных с прохождением муниципальной службы, является аттестация служащих. Представляется, что новый закон о муниципальной службе недостаточно удачно регулирует вопросы, связанные с освобождением от процедуры аттестации некоторых категорий муниципальных служащих. В частности, речь идет об освобождении от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора, учитывая, что ст. 59 ТК РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует реализации цели и функций муниципальной службы. В связи с этим мы полагаем, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 федерального закона «О муниципальной службе в РФ».

Внести изменения в пункт 3 и в пункт 4 статьи 18, изложив их в следующей редакции: «3. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит одно из следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности муниципальной службы; 2) соответствует замещаемой должности муниципальной службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы в порядке должностного роста; 3) соответствует замещаемой должности муниципальной службы при условии успешного прохождения профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации; 4) не соответствует замещаемой должности муниципальной службы». «4. По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о том, что муниципальный служащий: 1) подлежит повышению в должности или включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы в порядке должностного роста; 2) направляется на профессиональную подготовку, переподготовку или повышение квалификации; 3) присваивается очередной классный чин; 4) понижается в должности муниципальной службы».

Пункт 5 статьи 13 изложить в следующей редакции: «5. Близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, либо, если аналогичные отношения возникают с выборным должностным лицом местного самоуправления».

В федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: часть 10 статьи 37 дополнить следующим пунктом: «14) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ».

Правовое регулирование классных чинов муниципальных служащих установлено в ст. 9.1 федерального закона № 25-ФЗ, которая была введена федеральным законом от 25 ноября 2008 г., который звучит так «законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы». И снова звучит трактовка «могут быть предусмотрены чины», но они не обязательны. А так как для обеспечения реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы целесообразно ввести обязательную норму о классных чинах муниципальных служащих. А также использовать аналогичный подход и в установлении оплаты труда муниципальных служащих и ввести оклад за классный чин муниципальной службы. Полагаем возможным внести в ч. 1 ст. 22 федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» изменение, изложив ее в следующей редакции: «1. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из оклада муниципального служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином муниципальной службы, ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ». Также необходимо для обеспечения взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы нормативно на уровне субъектов РФ установить соотношение классных чинов государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы. Поскольку в случае, когда осуществляется перевод с муниципальной службы на государственную гражданскую службу или наоборот, дл служащих важным является сохранение оклада за классный чин.

Таким образом, по нашему мнению, действующий закон о муниципальной службе, ни в какой степени не удовлетворяет потребностям правового регулирования в этой области. Если федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» – это попытка (более или менее удачная) построения новой модели служебно-правового регулирования, то федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» – не более, чем паллиатив, созданный в результате стремления совместить несовместимое – публичное регулирование в рамках частного (трудового) права⁵⁸.

В результате всего этого федеральный закон «О муниципальной службе в РФ», если его сравнивать с предшественником – федеральным законом «Об основах муниципальной службы в РФ» практически и не внес ничего нового в регулирование указанной сферы, за исключением некоторых положений, связанных с приведением правового статуса муниципальных служащих в соответствие с правовым статусом государственных гражданских служащих, причем только незначительное количество новелл получило реальное применение на практике.

Причина этого, на наш взгляд, в отсутствии у законодателей ясного понимания того, по какому все же направлению должно развиваться законодательство о государственной и муниципальной службе, в условиях жесткой критики самой концепции построения служебного законодательства и на самого удачного опыта применения закона о государственной гражданской службе.

Поэтому, с нашей точки зрения, федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» должен рассматриваться как закон переходного характера, на смену которому должен прийти кодифицированный акт, регулирующий все служебное законодательство в целом.