1.2. Правовые основы муниципальной службы в России

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует, все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов¹⁷.

Ранее правовая наука рассматривала вопросы муниципальной службы исключительно в контексте «государственной службы», автоматически перенося понятия, классификацию и все другие аспекты с государственной службы на муниципальную. Теперь, нормативная база муниципальной службы становится на собственный правовой путь, приобретает отраслевую специфику. Это связано с обособлением и развитием муниципального права как самостоятельной отрасли в правовой системе России¹⁸.

Организация и деятельность местного самоуправления, его отношения с другими элементами государственной системы России, а так же отношения между элементами системы местного самоуправления регулируются законодательством. Вот почему до рассмотрения иных вопросов, связанных с отношениями в сфере местного самоуправления, необходимо остановится на вопросах законодательного регулирования этого института, на правовых основах местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления – это совокупность правовых норм и механизмов, регулирующих и обеспечивающих осуществление местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании¹⁹. Правовые основы местного самоуправления входят как элемент в правовую систему государства.

К источникам муниципального права относятся значительный массив нормативных правовых актов, однако основным и базовым является Конституция РФ – основной закон РФ, обладающий высшей юридической силой и определяющий основы конституционного строя, основные права человека и гражданина, организацию государственной власти, отношения гражданина и государства. В правовой системе государства все правовые акты должны соответствовать Конституции РФ. Конституция РФ не только признает и гарантирует местное самоуправление, но и устанавливает отдельные основные принципы местного самоуправления, содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума 8 января 1998 года приняла федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ»²⁰, который устанавливал правовые основы организации муниципальной службы в РФ и основы правового положения муниципальных служащих РФ.

Новый федеральный закон «О муниципальной службе в РФ»²¹, так же как и утративший силу федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах РФ (в том числе в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»²² и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»²³ важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе.

Новый закон о муниципальной службе основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и терминологических подмен, которые так характерны для федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»²⁴. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения.

Хотя, нормативно-правовая база о муниципальной службе достаточно нова, но процесс ее развития за последние несколько лет значительно активизировался.

Правовые основы муниципальной службы в Республике Бурятия составляют Конституция Республики Бурятия²⁵, закон Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике Бурятия»²⁶ и иные нормативные и правовые акты Республики Бурятия, уставы муниципальных образований²⁷, решения, принятые на сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.

Основными задачами муниципальной службы являются²⁸:

- обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

- защита прав и законных интересов муниципального образования.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы²⁹.

Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» дает нам список основных принципов муниципальной службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.