Лекция 11.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие и состав муниципальной собственности

Одним из принципов деятельности МО – финансовая самостоятельность. Это предполагает то, что МО обладают определённой экономической базой и используют данную базу для того, чтобы осуществлять свои функции, решать вопросы местного значения. Такой базой является муниципальное имущество.

Муниципальное имущество – это объекты, которые могут быть движимым и недвижимым имуществом, имущественные права и средства местных бюджетов.

Требования, предъявляемые к имуществу МО:

Общие положения содержаться в ГК РФ – ст. 215 – содержит понятия права муниципальной собственности.

Собственником является МО, в зависимости от того, какое МО, можно выделять виды муниципальной собственности:

1. собственность поселений

2. собственность округов

3. собственность районов

4. собственность внутригородских территорий городов федерального значения

Имущество, которое может находиться в муниципальной собственности: закон предусматривает определённый перечень:

Этот перечень указан в ст. 50 ФЗ. Виды имущества, которое допускается иметь в собственности МО:

1. имущество, которое необходимо для решения вопросов местного значения

2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных гос полномочий, переданных органам местного самоуправления

3. имущество, которое предназначено для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4. имущество, необходимое для решения вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, но право решения которых предоставлено МО;

Имущество, которое не предназначено ни для одной из указанных целей, не может находиться в собственности МО, закон тем самым закрепляет строго целевое назначение имущества.

Бывает, что поступает имущество в собственность МО, не относящееся ни к одной из категорий, то есть не может ему принадлежать, тогда:

данное имущество подлежит а) перепрофилированию (т.е. надо изменить целевое направление такого имущества) либо б) отчуждению;

Были даже сроки касательно перепрофилирования либо отчуждения, в переходный период действовало такое положение.

Ст. 50 ФЗ содержит 3 конкретизированных перечня имущества, которые дифференцированы по видам МО:

1. имущество, которое может находиться в собственности поселений;

2. имущество, которое может находиться в собственности муниципальных районов;

3. указание на то, что в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые допустимы для населений и муниципальных районов;

У городских округов самый большой перечень.

Владение, пользование и распоряжение.

Владение – фактическое господство, пользование – возможность собственника извлекать из объекта своего права полезные свойства в процессе его эксплуатации, распоряжение – предполагает вершить судьбу имущества.

Отказ от права – возможен только для частных собственников, для публичных собственников не предполагается такое основание прекращение права.

От имени МО вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом решают соответствующие органы местного самоуправления.

2. Приобретение и прекращение права муниципальной собственности

Основания приобретения права собственности:

1. Первичные основания приобретения права:

   • Создание вещи – строительство объекта недвижимости за счет средств местного бюджета

   • Приобретение права на бесхозяйную недвижимую вещь: регулируется ст. 225 ГК РФ; если говорить о земельных участках – ст. 53 Земельного Кодекса

   • Изъятие земельного участка либо жилого помещения для муниципальных нужд; регулируются данные основания ст. 279 ГК РФ и ст. 32 ЖК

2. Производные основания приобретения права собственности:

• Приобретение имущества по гражданско-правовой сделке (предмет регулирования гражданского права)

• Разграничение объектов муниципальной собственности между МО – особое основание, урегулированное в первую очередь законами субъектов федерации (Архангельская область - гл. 5 Закона Архангельской области от 24 сентября 2004 года – объекты муниципальной собственности разграничиваются между муниципальными районами и входящими в них городскими и сельскими поселениями; необходимо сформировать перечень объектов, подлежащих передаче в собственность поселений, данный перечень должен быть согласован представительными органами поселений и муниципальных районов, и если перечень согласован, Архангельская область разрабатывает проект областного закона, который предусматривает передачу объектов в собственность поселения; к этому проекту прилагаются решения представительного органа, поселения и муниципального района об утверждении этого перечня, выписка из реестра объектов муниципальной собственности и также могут прилагаться копии учредительных документов муниципальных предприятий и учреждений, включенных в перечень передаваемого имущества; в течение 3 месяцев с момента вступления в силу областного закона о разграничении объектов муниципальной собственности происходит фактическая передача муниципального имущества, имущество передается по акту приема передачи, на основании подписанных актов приема передачи органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов вносят изменения в реестры своего муниципального имущества)

• Передача в муниципальную собственность гос имущества: имущество, которое находится в гос собственности может быть передано в собственность МО на основании распоряжения уполномоченного гос органа; в последнее время широкое распространение получила практика передачи в муниципальную собственность общежитий, которые находятся на балансе гос предприятий и учреждений; режим специализированного жилого помещения прекращается и эти общежития становятся обычными жилыми домами;

• Приобретение права на выморочное имущество: выморочное имущество – это имущество, которое после смерти собственника не перешло его наследнику: либо наследников вообще нет либо наследники отказались от этого имущества; по общему правилу собственником такого имущества будет являться РФ, но если это имущество – жилое помещение, тогда жилое помещение переходит в собственность того МО, где оно находится;

Основания прекращения:

• Совершение сделки по отчуждению муниципального имущества;

• Возможно только для гос и муниципальной собственности – приватизация имущества;

3. Содержание права муниципальной собственности

   3. режима муниципальной собственности:

1. муниципальное имущество закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения:

- МО учреждают предприятия и передают этим предприятиям имущество на баланс, данные предприятия владеют, пользуются этим имуществом; движимым имуществом можно распоряжаться самостоятельно, а недвижимым – только с согласия МО;

2. закрепление имущества за казенными предприятиями и учреждениями на праве оперативного управления

- МО передает имущество на баланс, и оно закрепляется на праве оперативного управления; владение и пользование в соответствии с целевым назначением имуществом, а самостоятельное распоряжение – отсутствует, не могу распоряжаться без согласия МО (режим муниципальных унитарных предприятий – ФЗ от 14 ноября 2002 года «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; ГК РФ регулирует правовой статус учреждений; ФЗ от 3 ноября 2006 года «Об автономных учреждениях» - ст. 2,3);

3. режим муниципальной казны: имущество, которое находится в казне, учитывается в реестре объектов муниципальной собственности, муниципальное образование определяет порядок управления имуществом казны:

А) имущество может быть передано специально уполномоченному органу, который осуществляет управление

Б) имущество может быть передано доверительному управляющему

В) создание специального учреждения, которому имущество передается для управления

Функции данного учреждения:

1. учет имущества

2. его оценка и переоценка

3. охрана имущества

4. подготовка проектов решений по вопросам распоряжения этим имуществом

4. Приватизация муниципального имущества

Приватизация муниципального имущества – одно из оснований прекращения права муниципальной собственности. Регулируется приватизация на федеральном уровне – ФЗ от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества». В каждом МО, как правило, всего есть положение, которое регулирует вопросы приватизации имущества этого МО: решение Архангельского городского совета депутатов от 31 мая 2006 года «Об утверждении положения о приватизации муниципального имущества МО город Архангельск». В этом положении предусмотрены пункты о компетенции органов в этом вопросе, какие полномочия осуществляет мэрия города Архангельска.

Приватизация – возмездное отчуждение муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц.

Принципы:

1. равенство покупателей

2. возмезность

3. открытость деятельности органов местного самоуправления при приватизации

ФЗ «О приватизации» предусматривает ограничения для отдельных категорий лиц, которые не могут быть покупателями.

Этапы приватизации:

1. планирование приватизации – разработка ежегодного прогнозного плана приватизации (решение Архангельской городской думы от 26 октября 2011 года «Об утверждении прогнозного плана приватизации муниципального имущества города Архангельска на 2012 год») – в этом плане содержится перечень объектов, которые будут прилагаться к приватизации, характеристика объектов и способ приватизации;

2. проведение приватизационных процедур – для того, чтобы имущество подлежало приватизации необходимо принять решение по каждому объекту (в Архангельске решение принимает мэр в соответствии с прогнозным планом приватизации); приватизация может быть проведена одним из способов, предусмотренных ст. 13 ФЗ «О приватизации» (он закрытый), иначе приватизация незаконна; для участия в приватизации претенденты должны подать соответствующие документы, которые указаны в решении о приватизации и в некоторых случаях должны внести задаток, чтобы быть допущенными;

3. оформление договоров с покупателями муниципального имущества; ФЗ «О приватизации» предусматривает какие условия должны быть в договоре и также содержит положение о порядке оплаты приватизированного имущества; муниципальный нормативный акт – постановление мэрии города Архангельска от 25 марта 2011 года «Об установлении порядка оплаты муниципального имущества при приватизации»

4. отчет о приватизации – полномочный орган местного самоуправления ежегодно предоставляет отчет о выполнении плана приватизации за прошедший год (например, отчет предоставляет мэр города Архангельска в Архангельскую городскую думу не позднее 15 февраля; представительный орган рассматривает этот отчет и утверждает его – решение архангельской городской думы от 23 марта 2011 года «Об утверждении отчета о выполнении прогнозного плана приватизации муниципального имущества за 2010 год»)

5. Бюджет муниципального образования

Местный бюджет – это 1 из элементов экономической основы местного самоуправления и представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления.

Параметрами бюджета являются доходы и расходы.

ФЗ указывает на то, что местный бюджет является обязательным финансовым элементом.

Консолидированный бюджет – представляет собой совокупность бюджетов муниципального района и поселений, входящих в этот район. Составной частью местных бюджетов могут являться сметы доходов и расходов населенных пунктов, входящих в поселение.

Местный бюджет регулируется в соответствии со ст. 52 – 65 ФЗ. Основным источником регулирования бюджетных отношений, всего, что касается формирования, расходования средств местного бюджета, является Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года. Специальные нормы, которые касаются местных бюджетов. Согласно бюджетному кодексу местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств МО. Это единственная форма исполнения данных расходных обязательств.

Закон закрепляет принцип разделения средств на исполнение расходных обязательств. Согласно данному принципу в местных бюджетах отдельно предусматриваются средства на решение вопросов местного значения и на осуществление отдельных гос полномочий. Ст. 9 Бюджетного кодекса содержит перечень бюджетных полномочий МО. Есть общий перечень полномочий МО, который применяется для всех видов МО; предусмотрен перечень дополнительных бюджетных полномочий, которыми обладают муниципальные районы.

Основные параметры местного бюджета – доходы и расходы.

Доходы местных бюджетов включают 2 группы:

1. налоговые доходы:

   • все средства, которые поступают от взимания местных налогов: земельный налог, налог на имущество физических лиц (это 2 местных налога); эти налоги устанавливаются представительным органом МО, все налоги 100% направляются в местные бюджеты;

   • часть средств, которые поступают от взимания федеральных налогов и сборов;

   • часть средств, которые поступают от взимания региональных налогов и сборов;

Часть федеральных и региональных налогов и сборов называется норматив отчислений. Нормативы отчислений устанавливаются:

- Бюджетными кодексом

- По региональным – решением органов власти субъекта

Процент отчислений варьируется от 10% до 70%. По некоторым видам сборов и налогов возможно отчисление в размере 100%.

2. неналоговые доходы:

• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казёнными учреждениями;

• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий: размеры прибыли определяют представительные органы муниципального образования;

• к неналоговым доходам относятся средства самообложения граждан; средства самооблажения – это разовые платежи, которые осуществляются для решения конкретных вопросов местного значения; размер платежей устанавливается равным для всех жителей МО за исключением отдельных категорий, для которых этот размер может быть уменьшен (решение Архангельской городской думы от20 октября 2010 года «О самообложении граждан на территории муниципального образования город Архангельск»); Бюджетный кодекс содержит положения, которые регулируют нормативы поступления в местные бюджеты доходов от передачи в аренду и от продажи земельных участков, гос собственность на которые не разграничена – ст. 62 Бюджетного кодекса;

Расходы местного бюджета:

Ст. 53 ФЗ; ст. 86 Бюджетного кодекса.

Расходы местных бюджетов – это денежные средства, которые направляются на финансирование решений вопросов местного значения, а также на осуществление отдельных гос полномочий, также расходы могут направляться на финансирование обязательств МО, которые возникают из договоров и соглашений, заключаемых муниципальными казенными учреждениями.

Какие доходы МО может направлять на исполнение расходов:

1. по решению вопросов местного значения: собственные доходы МО;

2. осуществление отдельных гос полномочий: за счет субвенций, которые предоставляются МО;

3. обязательства, которые возникают из договоров и соглашений: за счет собственных доходов МО;

4. расходы на оплату труда депутатов, иных выборных лиц органов местного самоуправления, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений: финансируется только за счет собственных доходов МО;

Субвенция – это денежные средства, которые предоставляются МО из федерального бюджета и бюджета субъекта федерации в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований по осуществления отдельных гос полномочий.

Принцип распределения субвенций:

1) Субвенции распределяются исходя из численности населения МО

2) Численность потребителей гос услуг

3) Могут также применяться иные показатели и условия

Субвенции распределяются на основании закона субъекта о бюджете, где указываются, какие средства и по каким критериям будут передаваться субвенции в МО. ФЗ отдельно регулирует вопросы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности: ст. 61,62. Выравнивание обеспечивается за счет дотации, дотации предоставляются из регионального фонда финансовой поддержки МО, данный фонд образуется на уровне субъекта РФ и районный фонд финансовой поддержки поселений, который образуется в муниципальных районах.

Цель предоставления дотаций: выравнивание финансовых возможностей МО по решению вопросов местного значения, размер дотаций определяется исходя из численности населения МО и иных факторов.

Кроме дотаций закон предусматривает возможность применения иных средств финансовой помощи местным бюджетам, например, для долевого финансирования инвестиционных программ на уровне субъекта РФ может создаваться фонд муниципального развития. Для финансирования социально-значимых расходов МО на уровне субъекта федерации может формироваться фонд софинансирования социальных расходов.

6. Бюджетный процесс в МО

Бюджетный процесс – это деятельность органов местного самоуправления по формированию и расходованию местного бюджета.

Категории участников бюджетного процесса:

1. представительные и исполнительные органы местного самоуправления;

2. глава МО;

3. органы, осуществляющие сбор средств, в бюджет МО: налоговый орган;

4. органы денежно-кредитного регулирования: расчетно-кассовые центры, банковские организации;

5. органы муниципального финансового контроля – контрольно-счетная палата, ревизионный орган;

6. получатели бюджетных средств: бюджетные организации и иные структуры, которые функционируют за счет бюджетных средств;

Стадии бюджетного процесса:

1. составление проекта местного бюджета – полномочие местной администрации;

2. внесение проекта на рассмотрение в уполномоченный орган – вносит глава местной администрации в представительный орган МО;

3. рассмотрение и утверждение бюджета – занимается представительный орган;

4. исполнение бюджета – занимается местная администрация;

5. контроль за исполнением бюджета – осуществляет либо контрольно-счетный орган МО (если он создан), если этого органа нет, тогда представительный орган;