4.5. Противодействие коррупции в органах исполнительной власти
Коррупция в органах государственной власти России достигла такого размаха, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1. Можно констатировать, что причины коррупционных проявлений в органах государственной власти обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции (См.: сх. 4.5.1.).
Одной из причин распространения коррупции в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации является сложность и бессистемность структуры исполнительной власти, наличие множества недостаточно четко определенных административных процедур (регламентов), которые подчас созданы самими государственными гражданскими служащими. К тому же, в настоящее время отсутствуют административно-правовые механизмы внешнего и внутриорганизационного контроля за деятельностью государственных гражданских служащих. Положение усугубляется и тем, что нет комплексного учета и контроля за служебной деятельностью гражданских служащих, не осуществлено четкое распределение компетенции государственных гражданских служащих различных органов исполнительной власти, имеет место дублирование и совмещение функциональных обязанностей служащих различных ведомств. Данную ситуацию провоцирует волокита, связанная как с организационными, так и системными проблемами организации государственной гражданской службы и управления как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также с низким профессионализмом определенной части государственных гражданских служащих. Провести разграничение между организационными проблемами функционирования аппарата исполнительной власти и обстоятельствами, стимулирующими коррупционное поведение физических и юридических лиц, достаточно сложно.
Международно-правовое определение коррупции, использующееся в документах Организации Объединенных наций (ООН) и Совета Европы (СЕ), выглядит следующим образом: коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. В отечественной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В широком смысле коррупция – это негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. В узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление1. В российской правовой практике впервые нормативно определены понятия «коррупция» и «противодействие коррупции», определены причины коррупции в органах государственной власти в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (См.: сх. 4.5.2.). Здесь также закреплены основные принципы противодействия коррупции в органах исполнительной власти (См: сх. 4.5.3).
Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других органов государственной власти города подвержена коррупции, так как она непосредственно связана с осуществлением оперативного управления материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами (См.: сх.4.5.4.). Помимо этого, повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти детерминируют высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, относительно невысокий уровень вознаграждения государственных гражданских служащих, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки.
Концепции административной реформы в Российской Федерации и городе Москве в качестве неотъемлемого условия достижения своих целей предусматривает разработку действенных механизмов противодействия коррупции. Организационную основу противодействия коррупции составляют как федеральные, так и региональные органы государственной власти, наделенные особыми полномочиями в области противодействия коррупции. Например, организационные основы противодействия коррупции на федеральном уровне включают в себя ряд специально уполномоченных государственных органов, призванных обеспечить реализацию мер направленных на противодействие коррупции (См.: сх. 4.5.5).
Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ определены основные направления деятельности органов государственной власти по повышению эффективности противодействия коррупции (См.: сх. 4.5.6.). Среди мер антикоррупционного характера предусмотрены: подготовка и реализация антикоррупционных программ для органов исполнительной власти города Москвы, внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов, формирование механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском (См. сх. 4.5.7.- 4.5.8).
Постановлением Правительства Москвы от 28 августа 2007 г. N 747-ПП «О создании Городской комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих города Москвы и урегулированию конфликта интересов. На основании и во исполнение данного Постановления руководителем органа исполнительной власти может утверждаться приказ об образовании такой комиссии. В ряде ведомств антикоррупционными программами предусмотрено создание коллегиальных органов, уполномоченных по противодействию коррупции (комиссий по противодействию коррупции).
Антикоррупционное направление административной реформы непосредственно связано воплощением принципов открытости и прозрачности органов исполнительной власти, с обеспечением их тесного взаимодействия с институтами гражданского общества (См.: сх. 4.5.9). Введение механизмов открытости и прозрачности в систему органов исполнительной власти города Москвы и реальное их обеспечение можно рассматривать в качестве одной из форм противодействия коррупции. Реализация этого направления в рамках административной реформы особенно актуальна, учитывая, что введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти называется одной из задач административной реформы. Открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти города Москвы являются важнейшими показателями эффективности их функционирования при реализации установленных полномочий, а также необходимым элементом осуществления постоянной и качественной связи между гражданами и органами исполнительной власти. Как следует из Концепции административной реформы в Российской Федерации одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, по данным международных исследований по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место.
Информационная открытость органов государственной власти города Москвы позволит населению города получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества и органах публичной власти города. Информационная прозрачность деятельности органов государственной власти города всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых решениях и их текущей деятельности. Открытость носит социально-коммуникативный характер, а прозрачность – функциональный, способствующий оптимизации регулятивных процессов в городе .
4.5.1. Причины коррупции в органах государственной власти
4.5.2. Коррупция и противодействие коррупции: сущностные аспекты анализа
4.5.3. Основные принципы противодействия коррупции в органах исполнительной власти
4.5.4. Группа органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском
4.5.5. Организационные основы противодействия коррупции
4.5.6. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции
Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (продолжение)
4.5.7. Мероприятия по ограничению коррупции в органах исполнительной власти
4.5.8. Меры по профилактике коррупции в органах государственной власти
4.5.9. Мероприятия по повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества
