Тема 20. Территориальные основы местного самоуправления

20.1. Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством. Функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Процесс разделения территории государства на отдельные части, в границах которых образуются и действуют органы публичной власти и управления, называется административно-территориальным делением (АТД).

Важной целью АТД является формирование территориальной основы и осуществления функций государственной и местной власти в интересах граждан всей страны и отдельной территории.

Результатом административно-территориального устройства страны выступает административно-территориальные единицы (АТЕ). Они представляют собой определенные части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование, постоянный центр и созданные для решения государственных и местных задач.

Наиболее распространенные виды АТЕ в России в исторической ретроспективе – это губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, станицы, деревни, поселки, города.

В современном государственно-территориальном устройстве России выделяется два уровня АТЕ:

- первый представляет собой территориальные единицы - субъекты РФ;

- второй  деление субъектов РФ на административно-территориальные единицы.

Проблема современного АТД состоит в том, что на втором уровне одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Учитывая, что в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.

Законодательством Свердловской области предусматривается абсолютное разведение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Муниципальные образования складываются в пределах АТЕ и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства.

В п.3 ст. 8 Закона Свердловской области от 20.05.1997г. №30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» подтверждено: «Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования». Иными словами, АТЕ и границы территорий, на которых функционирует местное самоуправление, могут не совпадать.

20.2. Новая территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется, прежде всего, через деятельность органов самоуправления в пределах определенной территории.

Собственного говоря, именно жители муниципального образования обладают правом на местное самоуправление, которое они реализуют созданием соответствующих органов.

Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование».

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Это общее наименование для всех типов самоуправляемых территорий.

Принципы территориальной организации местного самоуправления

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции:

Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населения, который также требует максимально ограниченной территории;

3) принцип доступности органов местного самоуправления для жителей в течение короткого времени также требует максимально ограниченной территории.

Вторая (противоположная) тенденция состоит в потребности укрупнения самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры.

Наличие данных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов.

Согласно Федеральному закону от 6.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», все муниципальные образования делятся в правовом отношении на следующие типы:

- поселение (городское или сельское);

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория городов федерального значения.

Кроме того, вводится новое понятие – «межселенная территория», то есть территория, находящаяся вне границ поселений.

Итак, что такое поселение?

В географическом (физическом) смысле поселение – это первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село).

В новой редакции федерального закона этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципального образования. В этом нормативном акте «поселение» – это такое городское или сельское муниципальное образование, в составе которого может находиться город или поселок, один или несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов), объединенных общей территорией и в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью, как правило, более 1000 человек или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью более 1000 человек.

Сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности населения до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Итак, городское и сельское поселение – это так называемый первый уровень местного самоуправления – муниципалитеты поселенческого уровня.

Второй уровень местного самоуправления – территориальный образуют городские округа и муниципальные районы.

Муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Границы муниципального района определяются с учетом транспорта, доступного населению и курирующего до административного центра района и обратно в течение рабочего дня.

Муниципальные районы образованы на территориях с большими площадями, с размещенными на них преимущественно сельскими населенными пунктами, расположенными на значительном расстоянии друг от друга и не имеющими выраженных межселенных связей.

Городской округ – не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В состав городского округа входит один город и могут входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, а также пригородные территории.

В процессе подготовки Федерального закона о местном самоуправлении №131-ФЗ было решено отнести к городским округам все те городские поселения, которые были муниципальными образованиями до начала реформирования.

В соответствии с областным законодательством муниципальное образование «город Екатеринбург» является городским округом. В его состав входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург и поселки: Шабровский, Березит, Глубокое, Гора Хрустальная, Зеленый Бор, Исток. Козловский, Лиственный, Мичуринский, Московский, Мостовка, Палкинский Торфяник, Перегон, Приисковый. Садовый, Светлая Речка, Северка, Семь Ключей, Совхозный, Сысерть, Хутор, Чусовское Озеро, широкая Речка, Шувакиш, Ягодный, а также села Верхнее Макарово и Горный Щит.

На территории Свердловской области в соответствии с областными законами и с учетом мнения населения образовано: 67 городских округов, 5 муниципальных районов, в которые вошло 21 поселение. Городские округа оказались наиболее привлекательной формой территориальной организации местного самоуправления. Свердловская область – первый регион в РФ по количеству городских округов.

Контрольные вопросы к теме 20

1. Как соотносятся понятия: «административно-территориальное деление» субъекта РФ и «территориальная организация местного самоуправления»?

2. Каковы основные признаки муниципального образования?

3. Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании территории муниципального образования?

4. Каковы существующие в субъектах РФ на начало XXI в. модели территориальной организации местного самоуправления, их плюсы и минусы?

5. Каковы направления реформирования территориальной организации местного самоуправления, предусмотренные в Федеральном законе 2003 г.?

6. Какой механизм учета мнения населения предусмотрен Федеральным законом 2003 г. при изменении границ и преобразованиях муниципальных образований?