38

Генеральна прокуратура України

Управління захисту прав і свобод дітей

відділ нагляду за додержанням законів щодо

охорони дитинства

Національна академія прокуратури України

Кафедра представництва інтересів громадян та держави в суді та нагляду за додержанням та застосуванням законів

М Е Т О Д И Ч Н І Р Е К О М Е Н Д А Ц І Ї

Про організацію та проведення перевірок додержання законодавства щодо захисту майнових та житлових прав дітей

м. Київ

2012 рік

Схвалено науково-методичною радою

при Генеральній прокуратурі України

(протокол від 14.12.2012 року № 8)

Методичні рекомендації щодо організації та проведення перевірок додержання вимог законодавства щодо захисту майнових та житлових прав дітей. Колектив авторів – Київ, Управління захисту прав і свобод дітей

Автори:

Годуєв Олег Олексійович – начальник управління захисту прав і свобод дітей Генеральної прокуратури України;

Пащенко Оксана Володимирівна – начальник відділу нагляду за додержанням законів щодо охорони дитинства управління захисту прав і свобод дітей Генеральної прокуратури України;

Румянцева Ольга Іванівна – старший прокурор відділу нагляду за додержанням законів щодо охорони дитинства управління захисту прав і свобод дітей Генеральної прокуратури України;

Нецька Любов Степанівна – професор кафедри представництва інтересів громадян та держави в судах та нагляду за додержанням та застосуванням законів Національної академії прокуратури України

З М І С Т

ВСТУП - 4

РОЗДІЛ І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ - 6

РОЗДІЛ ІІ. ІНФОРМАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАГЛЯДУ - 10

РОЗДІЛ ІІІ. ПРОВЕДЕННЯ ПЕРЕВІРКИ

3.1 В органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування - 16

3.2 У службах у справах дітей - 19

3.3 В органах соціального захисту населення - 22

3.4 В органах приватизації житла, житлово-експлуатаційних

підприємствах - 23

3.5 У нотаріальних конторах - 25

3.6 У закладах де утримуються діти-сироти та діти, позбавлені

батьківського піклування - 27

3.7 У соціальних гуртожитках для дітей-сиріт та дітей,

позбавлених батьківського піклування - 29

РОЗДІЛ ІV. РЕАГУВАННЯ ПРОКУРОРА НА ВИЯВЛЕНІ

ПОРУШЕННЯ - 31

ОРІЄНТОВНИЙ ПЕРЕЛІК ОСНОВНИХ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ ТА ІНШИХ ДЖЕРЕЛ - 33

ДОДАТКИ

ВСТУП

Конвенція ООН про права дитини, ратифікована Україною в 1991 році, визначає пріоритет інтересів дитини в суспільстві, наголошує про право кожної дитини на гідний рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, морального та соціального її розвитку.

Зважаючи на це, Верховною Радою України прийнято Закон України «Про Загальнодержавну програму «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини» на період до 2016 року». На виконання зазначеного Закону Урядом щорічно розробляються заходи у сфері охорони дитинства.

Правом кожної дитини, яке гарантовано та охороняється Конституцією України, є право на власне житло. Відповідно до статей 17, 18 Закону України «Про охорону дитинства» держава забезпечує право дитини на проживання в умовах, що не завдають шкоди її фізичному та розумовому розвитку, на захист своїх майнових, житлових прав.

Наказом Генерального прокурора України від 01.11.2012 № 16гн «Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей» одним із приорітетних напрямів правозахисної діяльності у сфері охорони дитинства визначено захист майнових та житлових прав дітей, у тому числі дітей, які потребують особливої уваги держави. Зазначений наказ вимагає стан додержання законодавства щодо захисту прав дітей оцінювати через ефективність діяльності відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, контролюючих та правоохоронних органів, наділених державою відповідними повноваженнями.

В Адміністрації Президента України перебуває на контролі виконання Указу Президента України від 05.05.2008 № 411/208 з питань стану додержання законодавства щодо захисту майнових та житлових прав дітей. За завданням Генеральної прокуратури України від 27.02.2012 №07/3-58 вих-142 окв-12 на його виконання прокурори областей щопівроку проводять перевірки стану додержання законодавства у сфері захисту житлових та майнових прав дітей.

Вивчення міжнародної практики щодо організації прокурорської діяльності у сфері захисту прав і свобод дітей, зокрема розповсюджених в червні 2012 року Координаційною радою генеральних прокурорів за згодою Секретаріату Координаційної ради держав-учасниць Співдружності незалежних Держав методичних рекомендацій щодо організації прокурорської діяльності у сфері захисту прав дітей на майно та житло засвідчило, що це питання є актуальним. Кожна країна вважає це питання пріоритетним та вживає заходів для захисту прав своїх неповнолітніх громадян.

Методичні рекомендації розроблено з метою надання тереоретичної та практичної допомоги з організації та проведення перевірок додержання законодавства, спрямованого на захист майнових та житлових прав дітей.

Головним завданням їх є визначення приорітетів правозахисної діяльності на цій ділянці, оволодіння прийомами та методами наглядової практики для забезпечення повноти та максимальної ефективності перевірок, усунення порушень законів, причин та умов, що їм сприяють, притягнення винних осіб до відповідальності та реального поновлення прав дітей, відшкодування завданих їм збитків.

Використання методичних рекомендацій на практиці сприятиме підвищенню ефективності правозахисної діяльності органів прокуратури у сфері охорони дитинства.

При підготовці методичних рекомендацій використано чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, статистичні дані, практику правозахисної діяльності з цих питань тощо.

РОЗДІЛ І. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

З часу формування ринку нерухомості неповнолітні стали повноправними суб’єктами цивільних та майнових правовідносин.

Проте через нездатність, а в деякихих випадках і внаслідок фізичного та психічного стану діти неспроможні самостійно захистити свої права. Водночас через несумлінне ставлення до своїх обов’язків батьків або осіб, які їх замінюють, бездіяльність службових осіб, які уповноважені державою захищати права дітей, вони позбавляються майна, житла, поповнюють лави жебраків та бродяг, втягуються в пияцтво, наркоманію, вчинення злочинів. Щорічно майже 11 тисяч дітей потрапляють до притулків, з них майже третина – саме через порушення житлових прав.

Найбільш вразлива категорія дітей – це діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, діти, які виховуються в сім’ях, що опинились у складних життєвих обставинах.

За даними Державної служби статистики України, із 98 тис. дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, житло мають 61,3 тис., житлові приміщення 3 тис. дітей знаходяться у стані непридатному для використання за призначенням. Потребує житла майже 38 тис. дітей цієї категорії.

Законом України «Про охорону дитинства» (стаття 4) визначено державну систему заходів щодо охорони дитинства, яка включає в себе визначення основних, правових, економічних, організаційних, культурних та соціальних засад щодо охорони дитинства, передусім створення для дітей належних умов утримання та виховання, гідних умов життя.

Указом Президента України від 06.04.2011 №389/2011 головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики з питань сім’ї та дітей, соціального захисту населення визначено Міністерство соціальної політики України, на яке покладено обов’язок формування державної політики у сфері захисту прав дітей, передусім тих, які потребують особливої уваги держави, координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування стосовно соціального захисту дітей.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» у регіонах виконання цих функцій покладено на уповноважені органи влади у справах сім’ї, дітей та молоді Автономної Республіки Крим, служби у справах дітей обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчі органи міських і районних у містах рад. Повноваження таких органів визначено статтею 4 зазначеного Закону та положеннями, розробленими відповідно до Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1068.

Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» у статті 11 та пункті 3 постанови Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 «Про затвердження Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини» встановлюють, що органами опіки та піклування визначено районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад. На них покладається організація діяльності з надання статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, її влаштування під опіку (піклування), на усиновлення, до прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу, соціальний захист.

Безпосереднє ведення справ та координація діяльності в цій сфері здійснюється регіональними службами у справах дітей (стаття 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»).

Указані підрозділи співпрацюють із центрами соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді. На співробітників центру покладаються функції соціального супровіду дітей, які перебувають на вихованні в сім’ях опікунів, піклувальників, прийомних сім’ях, дитячих будинках сімейного типу, у родинах усиновителів (стаття 15 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», Закон України «Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю»).

У здійсненні соціального захисту дітей беруть участь у межах своєї компетенції інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, окремі громадяни.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції від 18.09.2012) приводами для проведення прокурорської перевірки можуть бути письмові звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також власна ініціатива прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв і повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

Завданням перевірки є вжиття заходів до усунення порушень вимог законодавства, спрямованого на захист майнових та житлових прав дітей причин і умов, що їм сприяють, надання принципової оцінки законності діяльності службових осіб органів і служб у справах дітей, спеціальних установ для дітей щодо виконання вимог закону у цій сфері, ініціювання питання про притягнення до відповідальності осіб з вини яких відбулися порушення прав дітей.

Захист прав дітей на майно та житло гарантовано низкою нормативних актів, спрямованих на визначення обсягу прав дітей, шляхів до їх забезпечення. Зокрема це Конституція України, Закони України «Про охорону дитинства», «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», Укази Президента України «Про заходи щодо забезпечення захисту прав і законних інтересів дітей», «Про питання щодо забезпечення реалізації прав дітей в Україні», відомчі нормативні документи тощо.

РОЗДІЛ ІІ. ПІДГОТОВКА ДО ПЕРЕВІРКИ

Підготовку до перевірок доцільно розпочати з вивчення системи законодавчих та відомчих актів, які регулюють правовідносини у сфері забезпечення прав дітей на майно та житло (орієнтовний перелік додається). Зокрема, слід визначитись із порядком набуття ними права власності, спадкування майна, житла, користування, у тому числі умовами розпорядження ним.

Обсяг цивільної дієздатності неповнолітніх визначено статтями 31-36 Цивільного кодексу України. Особи, які не досягли чотирнадцяти років (малолітня особа), мають право вчиняти дрібні побутові правочини стосовно предметів, які мають невисоку вартість (часткова цивільна дієздатність).

Діти від 14 до 18 років (неповна цивільна дієздатність) мають право самостійно розпоряджатися своїм заробітком, стипендією, іншими доходами; бути учасником (засновником) юридичних осіб; самостійно укладати договір банківського вкладу (рахунку) та розпоряджатися ним. За згодою органу опіки та піклування і батьків або осіб, які їх замінюють, підлітки можуть розпоряджатися грошовими коштами, що внесені у фінансову установу на їх ім'я іншими особами. З моменту реєстрації шлюбу неповнолітнім він набуває повної цивільної дієздатності. Обсяг дієздатності обмежується виключно судом.

Перед початком перевірки необхідно проаналізувати матеріали попередніх перевірок з цих питань, звернувши увагу на більш поширені порушення прав дітей. Вивчити відомості, які оприлюднювалися в засобах масової інформації, звернення, що надходили до органів прокуратури щодо порушення житлових та майнових прав дітей. Підлягають аналізу також статистичні дані органів державної влади та органів місцевого самоврядування, служб у справах дітей, органів освіти, охорони здоров’я, соціального захисту населення та інших, які витребовуються у ході підготовки до перевірки. При цьому необхідно ефективно аналізувати дані за кілька років (два, три) з метою з’ясування фактичного стану додержання прав дітей, типових порушень їх прав. Для виявлення системних порушень майнових та житлових прав дітей доцільно вивчити судову практику розгляду цивільних справ такої категорії, матеріали досудового розслідування кримінальних правопорушень, передусім передбачених статтями 166, 167, 364, 365, 366, 367 Кримінального кодексу України.

Для вивчення стану законності у сфері захисту прав дітей на житло та майно необхідно витребувати та проаналізувати інформацію органів і служб, на які покладено повноваження щодо захисту прав дітей. Зокрема:

з органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо:

- наявності регіональних програм, спрямованих на соціальний захист дітей, у тому числі щодо забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, та повнолітніх осіб з їх числа, стан їх фінансування та виконання, контроль за виконанням передбачених заходів;

- кількості дітей (осіб до 18 років), які мешкають у регіоні;

- кількості рішень (розпоряджень) про надання згоди на укладення угод з майном, житлом дітей (відчуження, передача в оренду, заставу, дарування тощо);

- кількості дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають у власності земельні ділянки, стан їх збереження, використання, у тому числі передання в оренду, користування іншим особам, підприємцям;

- кількості рішень про закріплення земельних ділянок, де власниками (співвласниками) є діти;

- наявності мережі соціального житла, заходів, які вживаються для його розвитку, кількості закладів які не функціонують (із зазначенням причин), стану фінансування, кількості осіб, які проживають у них (за віковими категоріями);

- кількості осіб з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які перебувають на обліку для отримання житла, осіб, які отримали соціальне, постійне житло упродовж звітного періоду.

У службах у справах дітей щодо:

- кількості в регіоні дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, з них, які перебувають під опікою (піклуванням), у дитячих закладах;

- кількості дитячих будинків сімейного типу та в них дітей, прийомних сімей та в них вихованців, стану забезпечення їх житлом, наявності майна, земельних та майнових паїв;

- кількості сімей, які опинились у складних життєвих обставинах, та в них дітей;

- кількості дітей, поміщених до притулку для дітей у зв’язку із порушенням їх житлових прав;

- кількості перевірок, здійснених працівниками служб у справах дітей у закладах для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, прийомних сім’ях, дитячих будинках сімейного типу, виявлені порушення, вжиті заходи на їх усунення;

- кількості позовів в інтересах дітей, поданих службою у справах дітей на захист житлових та майнових прав дітей (визнання права власності, виселення, визнання угод недійсними тощо), результати їх розгляду, стан виконання рішень;

- кількості клопотань, поданих у суді при розгляді позовів про позбавлення батьківських прав відповідно до частини 4 статті 17 Закону України «Про охорону дитинства» щодо накладення заборони на відчуження житла, де мешкали діти, стан задоволення їх судом.

В органах соціального захисту населення щодо:

- кількості отримувачів державної допомоги за категоріями відповідно до Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», наявності заборгованості по виплатах;

- кількості дітей-інвалідів, отримувачів державної допомоги відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам», наявності заборгованості по виплатах;

- кількості перевірок, проведених соціальними інспекторами з питань цільового використання державної допомоги, виявлені порушення, вжиті заходи на їх усунення, суми коштів, повернуті до бюджету як необґрунтовано сплачені.

З органів державної міграційної служби щодо:

- кількості новонароджених дітей, зареєстрованих за місцем проживання батьків. Порівняти ці данні з інформацією органів реєстрації актів цивільного стану щодо кількості новонароджених дітей у зазначеному періоді. У разі значної розбіжності з’ясувати її причини;

- кількості дітей, знятих з реєстрації батьками або особами, які їх замінюють, відомостей про місце їх подальшої реєстрації;

З органів державної виконавчої служби:

- кількості відкритих виконавчих проваджень про стягнення аліментів на утримання дітей, передусім тих, що утримуються в інтернатних закладах, прийомних сім’ях, дитячих будинках сімейного типу, у сім’ях опікунів;

- розмір заборгованості зі сплати зазначених виплат, передусім на користь дітей зазначеної категорії;

- заходи, які вживались до боржників посадовцями органів виконавчої служби з метою примусового виконання судових рішень про стягнення аліментів (кількість подань про звернення стягнення на майно, щодо розшуку боржників, про ініціювання притягнення їх до кримінальної відповідальності);

Після ґрунтовного вивчення та аналізу наявної інформації слід визначитись із колом об’єктів, що підлягають перевірці, переліком питань, які підлягають з’ясуванню, доцільності залучення до перевірки спеціалістів інших відомств (працівників служб у справах дітей, органів освіти, охорони здоров’я, соціальних інспекторів).

При проведенні перевірок доцільно в першу чергу перевіряти об’єкти, де згідно з інформацією прокурора за попередніми перевірками мали місце найбільш системні та суттєві порушення прав дітей. При цьому звертати увагу на повноту їх усунення та реальне поновлення прав дітей.

З метою визначення обсягу повноважень при підготовці до перевірки необхідно вивчити розпорядчі документи органів та відомств, діяльність яких підлягає перевірці, їх установчі документи (положення, розподіл обов’язків між працівниками, посадові інструкції спеціалістів тощо).

РОЗДІЛ ІІІ. ПРОВЕДЕННЯ ПЕРЕВІРКИ

Порядок проведення перевірок визначено статтею 21 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції від 18.09.2012). Зокрема, для їх здійснення прокурор приймає постанову, у якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону (вимагати виділення спеціалістів для проведення перевірок, надання відповідних документів і матеріалів, письмових пояснень службових осіб тощо).

Копія постанови надається представнику органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі – підприємцю. Постанова може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову в задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, що може бути здійснено нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.

Не потребує винесення постанови реалізація повноважень, передбачених пунктами 1 та 2 частини 1 статті 20 зазначеного Закону (безперешкодно входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності. Витребовувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, оскаржувати заходи щодо їх забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів).

При проведенні перевірок у відповідних підрозділах органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування підлягає перевірці виконання вимог Закону України «Про звернення громадян»